Để bảo tồn và phát triển nguồn cá ở những khu vực tranh chấp, pháp luật và thực tiễn quốc tế thực ra đã đưa ra những giải pháp hợp lý và hiệu quả hơn nhiều so hành động đơn phương áp đặt lệnh cấm đánh cá như cách Trung Quốc đang làm.
Đến hẹn lại lên, cứ vào dịp tháng 5 hàng năm, chính quyền tỉnh Hải Nam Trung Quốc lại công bố lệnh cấm đánh cá gây nhiều tranh cãi ở Biển Đông trong thời gian từ giữa tháng 5 đến đầu tháng 8. Việc áp dụng các biện pháp hạn chế đánh bắt vào mùa hè như lệnh cấm đánh cá nói trên đã được Trung Quốc thực hiện từ khá lâu tại các vùng biển Bột Hải, Hoàng Hải và Hoa Đông.[1]
Lệnh cấm đánh cá như vậy được cho là giúp bảo tồn và phát triển nguồn cá do thời điểm áp dụng là mùa cá sinh sản. Nếu như vậy, có thể nói đây là một biện pháp đơn giản để thực hiện nghĩa vụ bảo tồn nguồn lợi thủy sản theo quy định tại Điều 61 của Công ước của Liên hợp quốc về Luật Biển năm 1982 (Công ước Luật Biển) mà cả Việt Nam và Trung Quốc đều là thành viên.
Tuy nhiên, ngay chính học giả Trung Quốc cũng không thống nhất về tính khoa học và hiệu quả kinh tế của lệnh cấm đánh cá.[2] Chẳng hạn, ở góc độ sinh học, các loài cá có giá trị kinh tế cao chưa chắc có thời gian sinh sản trùng với thời gian áp dụng lệnh cấm đánh cá.
Hơn nữa, sau một thời gian nghỉ dài, hoạt động đánh cá sẽ tăng đột biến, dẫn đến nguy cơ nguồn cá bị cạn kiệt sẽ cao hơn.
Cuối cùng từ góc độ kinh tế, việc bảo đảm lệnh cấm đánh cá được tuân thủ sẽ là rất tốn kém và ngư dân cũng chịu thiệu hại do không có việc làm.
Bỏ qua những tranh luận về tính khoa học và hiệu quả của lệnh cấm đánh cá,[3] việc Trung Quốc đơn phương theo đuổi một biện pháp bảo tồn như vậy chứa đầy sự bất hợp lý từ góc độ pháp luật quốc tế.
Hơn nữa, nếu thực sự Trung Quốc quan tâm đến việc bảo tồn và phát triển nguồn cá ở Biển Đông thì thực tiễn quốc tế, mà trong đó Trung Quốc cũng đóng góp một phần, thực chất đã chỉ ra cho Trung Quốc một giải pháp hữu hiệu và hợp lý hơn nhiều so với lệnh cấm đánh cá đơn phương đầy tranh cãi.
Bất hợp lý
Sự bất hợp lý trong lệnh cấm đánh cá đơn phương của Trung Quốc bắt nguồn từ phạm vi áp dụng của lệnh cấm đánh cá. Trong tuyên bố về lệnh cấm đánh cá của mình, Trung Quốc chỉ quy định ranh giới phía Nam và phía Đông khu vực áp dụng, đó là từ vĩ độ thứ 12 Bắc trở lên phía Bắc và từ kinh độ 113 độ kinh đông trở sang phía Tây. Với phạm vi như vậy, lệnh cấm đánh cá bao trùm không chỉ lên khu vực đang tồn tại tranh chấp giữa Việt Nam và Trung Quốc mà còn lên cả vùng biển hoàn toàn thuộc Việt Nam, tại đó Trung Quốc không có thẩm quyền theo quy định của pháp luật quốc tế.
Trước hết, khu vực mà Trung Quốc áp dụng lệnh cấm đánh cá liên quan đến quần đảo Hoàng Sa - đối tượng tranh chấp về chủ quyền giữa Việt Nam và Trung Quốc. Bất chấp việc Trung Quốc chiếm giữ toàn bộ Hoàng Sa từ năm 1974, trong gần 40 năm qua, chưa bao giờ Việt Nam ngừng khẳng định chủ quyền của mình đối với quần đảo này - chủ quyền được ghi nhận rõ ràng trong sử sách của Việt Nam.[4] Hơn nữa, đối với người dân Việt Nam, đặc biệt là với ngư dân, quần đảo này là phần máu thịt vì từ lâu họ đã khai thác hải sản ở đó.
Ngoài tranh chấp về chủ quyền đảo đối với quần đảo Hoàng Sa, giữa Trung Quốc và Việt Nam còn tồn tại tranh chấp về phân định biển ở bên ngoài Vịnh Bắc Bộ, liên quan cụ thể ở đây là vùng đặc quyền kinh tế chồng lấn.
Theo quy định tại các Điều 56 và 57 của Công ước Luật biển, quốc gia ven biển có quyền chủ quyền đối với việc thăm dò và khai thác tài nguyên, bao gồm cả hải sản, trong vùng đặc quyền kinh tế tối đa là 200 hải lý. Quy định vùng đặc quyền kinh tế rộng 200 hải lý dẫn đến thực tế là ở những nơi bờ biển của hai quốc gia cách nhau ít hơn 400 hải lý thì vùng đặc quyền của hai quốc gia đó sẽ chồng lấn lên nhau và do đó cần phải tiến hành phân định trên cơ sở thỏa thuận giữa hai quốc gia.[5]
Cho đến nay, Việt Nam và Trung Quốc chưa đạt được thỏa thuận về việc phân định vùng đặc quyền kinh tế chồng lấn bên ngoài Vịnh Bắc Bộ.[6]
Trong khi chưa có một đường ranh giới biển rõ ràng giữa Việt Nam và Trung Quốc bên ngoài Vịnh Bắc Bộ, Trung Quốc lại "mập mờ" về giới hạn phía Tây của phạm vi áp dụng lệnh cấm đánh cá. Sự "mập mờ" này dẫn đến khả năng là lệnh cấm đánh cá không chỉ áp dụng ở trên vùng biển thuộc Trung Quốc mà còn áp dụng cả ở vùng đặc quyền kinh tế chồng lấn đang tranh chấp giữa Việt Nam và Trung Quốc bên ngoài Vịnh Bắc Bộ và thậm chí còn bao trùm lên cả vùng biển chỉ có thể thuộc chủ quyền hoặc quyền chủ quyền của Việt Nam theo đúng các tiêu chuẩn về vùng biển và phân định biển của luật biển quốc tế hiện đại.
Theo quy định của pháp luật quốc tế, chủ quyền và quyền chủ quyền của quốc gia là riêng biệt theo nghĩa đó là mọi hoạt động liên quan đến tài nguyên trong vùng biển thuộc chủ quyền và quyền chủ quyền của quốc gia ven biển đều phải được sự đồng ý của của quốc gia này.
Cũng theo quy định của pháp luật quốc tế, các quốc gia có nghĩa vụ tôn trọng chủ quyền và quyền chủ quyền của quốc gia ven biển. Điều này có nghĩa là việc cố tình thực hiện hành vi quản lý tài nguyên của một quốc gia trong vùng biển thuộc chủ quyền hay quyền chủ quyền của quốc gia khác mà không được phép của quốc gia khác này, như lệnh cấm đánh cá của Trung Quốc, sẽ bị coi là vi phạm nghĩa vụ quốc tế.
Với lý do trên, hoàn toàn có thể hiểu lý do tại sao Việt Nam không thể không phản đối lệnh cấm đánh cá đơn phương của Trung Quốc.
Từ góc độ pháp luật quốc tế, việc phản đối này cũng là cần thiết để khẳng định chủ quyền của Việt Nam đối với quần đảo Hoàng Sa. Theo quy định của pháp luật quốc tế, nếu trong một thời gian dài mà Việt Nam không phản đối các hành vi có tính chất nhà nước của Trung Quốc liên quan đến quần đảo Hoàng Sa đang tranh chấp thì có thể giải thích là Việt Nam công nhận chủ quyền của Trung Quốc đối với quần đảo này.
Ngoài ra, việc khẳng định rằng lệnh cấm đánh cá bao trùm cả lên vùng biển thuộc về Việt Nam cũng hết sức cần thiết để tránh những hiểu lầm, ngộ nhận về quy chế của vùng biển này trong khi hai nước chưa có thỏa thuận rõ ràng về ranh giới biển bên ngoài Vịnh Bắc Bộ.
Cũng theo quy định của pháp luật quốc tế, dù hai quốc gia có thể chưa ký kết một điều ước về phân định biển, một tòa án quốc tế có thể xem xét các hành vi của hai quốc gia đó để suy ra có tồn tại một "thỏa thuận ngầm" về đường phân định hay không.
Nói một cách cụ thể hơn đó là nếu Việt Nam không phản đối lệnh cấm đánh cá của Trung Quốc trong một thời gian dài thì sự không phản đối đó có thể được giải thích là Việt Nam công nhận rằng vùng biển nằm trong phạm vi của lệnh cấm đánh cá là thuộc Trung Quốc.
Việc Việt Nam phản đối lệnh cấm đánh cá có nghĩa là lệnh cấm đánh cá sẽ không có giá trị đối với ngư dân Việt Nam.
Thực vậy, các cơ quan chức năng nghề cá của Việt Nam cũng như ngư dân Việt Nam đều bày tỏ "quyết tâm không tôn trọng" lệnh cấm đánh cá mà Trung Quốc đơn phương áp đặt. Hệ quả đó là mục đích "bảo tồn" mà Trung Quốc muốn theo đuổi thông qua lệnh cấm đánh cá sẽ khó mà có thể đạt được.
Nói cách khác, việc đơn phương áp dụng lệnh cấm đánh cá ở Biển Đông của Trung Quốc chứa đựng một sự bất hợp lý nội tại.
Sự bất hợp lý sẽ càng được thấy rõ hơn khi biết rằng để bảo tồn và phát triển nguồn cá ở những khu vực tranh chấp, pháp luật và thực tiễn quốc tế thực ra đã đưa ra những giải pháp hợp lý và hiệu quả hơn nhiều so hành động đơn phương áp đặt lệnh cấm đánh cá như cách Trung Quốc đang làm.
Còn nữa
Phần 2: Đơn phương cấm đánh cá Biển Đông: Liệu có giải pháp khác?
Hiệp định "vùng xám" - một loại thỏa thuận hợp tác về nghề cá hữu hiệu trong việc khai thác và bảo tồn nguồn cá tại vùng biển tranh chấp là một lựa chọn khả dĩ, về mặt pháp lý và thực tiễn.
* * *
Tác giả Nguyễn Đăng Thắng là Nghiên cứu sinh luật, Vương quốc Anh, Thành viên không thường trú, Trung tâm Nghiên cứu Biển Đông, Học viện Ngoại giao Việt Nam. Tác giả cám ơn PGS, TS Nguyễn Hồng Thao và anh Vũ Hải Đăng đã đọc và góp ý cho bài viết. Các trang mạng trích dẫn trong bài viết đều được kiểm tra ngày 16/6/2011.
Chú thích
[1] Theo G Xue, China and international fisheries law and policy (Martinus Nijhoff Publishers, Leiden, 2005), trang 111, lệnh cấm đánh cá cùng với những biện pháp hạn chế đánh bắt khác được tiến hành từ năm 1955 tại biển Bột Hải, Hoàng Hải và Hoa Đông.
[2] Xem Xue, như trên, trang 114.
[3] Có thông tin cho rằng ngư dân Trung Quốc vẫn đang ra khơi trong thời gian cấm đánh cá và cạnh tranh với ngư dân Việt Nam. Xem Đức Huy, "Ngư dân bị tàu cá Trung Quốc chiếm ngư trường", trên báo Tuổitrẻonline, tại http://www.thanhnien.com.vn/Pages/20110529/Ngu-dan-bi-tau-ca-Trung-Quoc-chiem-ngu-truong.aspx .
[4] Xem Nguyễn Nhã, Quá trình xác lập chủ quyền của Việt Nam tại quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa (Luận án tiến sỹ lịch sử, Đại học quốc gia TP Hồ Chí Minh, Hồ Chí Minh, 2002).
[5] Công ước Luật biển, khoản 1 Điều 74.
[6] Năm 2000, Việt Nam và Trung Quốc đã ký kết Hiệp định phân định lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa giữa hai nước trong Vịnh Bắc Bộ. Văn bản Hiệp định có tại http://biengioilanhtho.gov.vn/vie/hiepdinhgiuanuocchxhcnviet-nd-bca98eb3.aspx .
Lệnh cấm đánh cá như vậy được cho là giúp bảo tồn và phát triển nguồn cá do thời điểm áp dụng là mùa cá sinh sản. Nếu như vậy, có thể nói đây là một biện pháp đơn giản để thực hiện nghĩa vụ bảo tồn nguồn lợi thủy sản theo quy định tại Điều 61 của Công ước của Liên hợp quốc về Luật Biển năm 1982 (Công ước Luật Biển) mà cả Việt Nam và Trung Quốc đều là thành viên.
Tuy nhiên, ngay chính học giả Trung Quốc cũng không thống nhất về tính khoa học và hiệu quả kinh tế của lệnh cấm đánh cá.[2] Chẳng hạn, ở góc độ sinh học, các loài cá có giá trị kinh tế cao chưa chắc có thời gian sinh sản trùng với thời gian áp dụng lệnh cấm đánh cá.
 |
Cuối cùng từ góc độ kinh tế, việc bảo đảm lệnh cấm đánh cá được tuân thủ sẽ là rất tốn kém và ngư dân cũng chịu thiệu hại do không có việc làm.
Bỏ qua những tranh luận về tính khoa học và hiệu quả của lệnh cấm đánh cá,[3] việc Trung Quốc đơn phương theo đuổi một biện pháp bảo tồn như vậy chứa đầy sự bất hợp lý từ góc độ pháp luật quốc tế.
Hơn nữa, nếu thực sự Trung Quốc quan tâm đến việc bảo tồn và phát triển nguồn cá ở Biển Đông thì thực tiễn quốc tế, mà trong đó Trung Quốc cũng đóng góp một phần, thực chất đã chỉ ra cho Trung Quốc một giải pháp hữu hiệu và hợp lý hơn nhiều so với lệnh cấm đánh cá đơn phương đầy tranh cãi.
Bất hợp lý
Sự bất hợp lý trong lệnh cấm đánh cá đơn phương của Trung Quốc bắt nguồn từ phạm vi áp dụng của lệnh cấm đánh cá. Trong tuyên bố về lệnh cấm đánh cá của mình, Trung Quốc chỉ quy định ranh giới phía Nam và phía Đông khu vực áp dụng, đó là từ vĩ độ thứ 12 Bắc trở lên phía Bắc và từ kinh độ 113 độ kinh đông trở sang phía Tây. Với phạm vi như vậy, lệnh cấm đánh cá bao trùm không chỉ lên khu vực đang tồn tại tranh chấp giữa Việt Nam và Trung Quốc mà còn lên cả vùng biển hoàn toàn thuộc Việt Nam, tại đó Trung Quốc không có thẩm quyền theo quy định của pháp luật quốc tế.
Trước hết, khu vực mà Trung Quốc áp dụng lệnh cấm đánh cá liên quan đến quần đảo Hoàng Sa - đối tượng tranh chấp về chủ quyền giữa Việt Nam và Trung Quốc. Bất chấp việc Trung Quốc chiếm giữ toàn bộ Hoàng Sa từ năm 1974, trong gần 40 năm qua, chưa bao giờ Việt Nam ngừng khẳng định chủ quyền của mình đối với quần đảo này - chủ quyền được ghi nhận rõ ràng trong sử sách của Việt Nam.[4] Hơn nữa, đối với người dân Việt Nam, đặc biệt là với ngư dân, quần đảo này là phần máu thịt vì từ lâu họ đã khai thác hải sản ở đó.
Ngoài tranh chấp về chủ quyền đảo đối với quần đảo Hoàng Sa, giữa Trung Quốc và Việt Nam còn tồn tại tranh chấp về phân định biển ở bên ngoài Vịnh Bắc Bộ, liên quan cụ thể ở đây là vùng đặc quyền kinh tế chồng lấn.
Theo quy định tại các Điều 56 và 57 của Công ước Luật biển, quốc gia ven biển có quyền chủ quyền đối với việc thăm dò và khai thác tài nguyên, bao gồm cả hải sản, trong vùng đặc quyền kinh tế tối đa là 200 hải lý. Quy định vùng đặc quyền kinh tế rộng 200 hải lý dẫn đến thực tế là ở những nơi bờ biển của hai quốc gia cách nhau ít hơn 400 hải lý thì vùng đặc quyền của hai quốc gia đó sẽ chồng lấn lên nhau và do đó cần phải tiến hành phân định trên cơ sở thỏa thuận giữa hai quốc gia.[5]
Cho đến nay, Việt Nam và Trung Quốc chưa đạt được thỏa thuận về việc phân định vùng đặc quyền kinh tế chồng lấn bên ngoài Vịnh Bắc Bộ.[6]
Trong khi chưa có một đường ranh giới biển rõ ràng giữa Việt Nam và Trung Quốc bên ngoài Vịnh Bắc Bộ, Trung Quốc lại "mập mờ" về giới hạn phía Tây của phạm vi áp dụng lệnh cấm đánh cá. Sự "mập mờ" này dẫn đến khả năng là lệnh cấm đánh cá không chỉ áp dụng ở trên vùng biển thuộc Trung Quốc mà còn áp dụng cả ở vùng đặc quyền kinh tế chồng lấn đang tranh chấp giữa Việt Nam và Trung Quốc bên ngoài Vịnh Bắc Bộ và thậm chí còn bao trùm lên cả vùng biển chỉ có thể thuộc chủ quyền hoặc quyền chủ quyền của Việt Nam theo đúng các tiêu chuẩn về vùng biển và phân định biển của luật biển quốc tế hiện đại.
Theo quy định của pháp luật quốc tế, chủ quyền và quyền chủ quyền của quốc gia là riêng biệt theo nghĩa đó là mọi hoạt động liên quan đến tài nguyên trong vùng biển thuộc chủ quyền và quyền chủ quyền của quốc gia ven biển đều phải được sự đồng ý của của quốc gia này.
Cũng theo quy định của pháp luật quốc tế, các quốc gia có nghĩa vụ tôn trọng chủ quyền và quyền chủ quyền của quốc gia ven biển. Điều này có nghĩa là việc cố tình thực hiện hành vi quản lý tài nguyên của một quốc gia trong vùng biển thuộc chủ quyền hay quyền chủ quyền của quốc gia khác mà không được phép của quốc gia khác này, như lệnh cấm đánh cá của Trung Quốc, sẽ bị coi là vi phạm nghĩa vụ quốc tế.
Với lý do trên, hoàn toàn có thể hiểu lý do tại sao Việt Nam không thể không phản đối lệnh cấm đánh cá đơn phương của Trung Quốc.
Từ góc độ pháp luật quốc tế, việc phản đối này cũng là cần thiết để khẳng định chủ quyền của Việt Nam đối với quần đảo Hoàng Sa. Theo quy định của pháp luật quốc tế, nếu trong một thời gian dài mà Việt Nam không phản đối các hành vi có tính chất nhà nước của Trung Quốc liên quan đến quần đảo Hoàng Sa đang tranh chấp thì có thể giải thích là Việt Nam công nhận chủ quyền của Trung Quốc đối với quần đảo này.
Ngoài ra, việc khẳng định rằng lệnh cấm đánh cá bao trùm cả lên vùng biển thuộc về Việt Nam cũng hết sức cần thiết để tránh những hiểu lầm, ngộ nhận về quy chế của vùng biển này trong khi hai nước chưa có thỏa thuận rõ ràng về ranh giới biển bên ngoài Vịnh Bắc Bộ.
Cũng theo quy định của pháp luật quốc tế, dù hai quốc gia có thể chưa ký kết một điều ước về phân định biển, một tòa án quốc tế có thể xem xét các hành vi của hai quốc gia đó để suy ra có tồn tại một "thỏa thuận ngầm" về đường phân định hay không.
Nói một cách cụ thể hơn đó là nếu Việt Nam không phản đối lệnh cấm đánh cá của Trung Quốc trong một thời gian dài thì sự không phản đối đó có thể được giải thích là Việt Nam công nhận rằng vùng biển nằm trong phạm vi của lệnh cấm đánh cá là thuộc Trung Quốc.
Việc Việt Nam phản đối lệnh cấm đánh cá có nghĩa là lệnh cấm đánh cá sẽ không có giá trị đối với ngư dân Việt Nam.
Thực vậy, các cơ quan chức năng nghề cá của Việt Nam cũng như ngư dân Việt Nam đều bày tỏ "quyết tâm không tôn trọng" lệnh cấm đánh cá mà Trung Quốc đơn phương áp đặt. Hệ quả đó là mục đích "bảo tồn" mà Trung Quốc muốn theo đuổi thông qua lệnh cấm đánh cá sẽ khó mà có thể đạt được.
Nói cách khác, việc đơn phương áp dụng lệnh cấm đánh cá ở Biển Đông của Trung Quốc chứa đựng một sự bất hợp lý nội tại.
Sự bất hợp lý sẽ càng được thấy rõ hơn khi biết rằng để bảo tồn và phát triển nguồn cá ở những khu vực tranh chấp, pháp luật và thực tiễn quốc tế thực ra đã đưa ra những giải pháp hợp lý và hiệu quả hơn nhiều so hành động đơn phương áp đặt lệnh cấm đánh cá như cách Trung Quốc đang làm.
Còn nữa
Phần 2: Đơn phương cấm đánh cá Biển Đông: Liệu có giải pháp khác?
Hiệp định "vùng xám" - một loại thỏa thuận hợp tác về nghề cá hữu hiệu trong việc khai thác và bảo tồn nguồn cá tại vùng biển tranh chấp là một lựa chọn khả dĩ, về mặt pháp lý và thực tiễn.
* * *
Tác giả Nguyễn Đăng Thắng là Nghiên cứu sinh luật, Vương quốc Anh, Thành viên không thường trú, Trung tâm Nghiên cứu Biển Đông, Học viện Ngoại giao Việt Nam. Tác giả cám ơn PGS, TS Nguyễn Hồng Thao và anh Vũ Hải Đăng đã đọc và góp ý cho bài viết. Các trang mạng trích dẫn trong bài viết đều được kiểm tra ngày 16/6/2011.
Chú thích
[1] Theo G Xue, China and international fisheries law and policy (Martinus Nijhoff Publishers, Leiden, 2005), trang 111, lệnh cấm đánh cá cùng với những biện pháp hạn chế đánh bắt khác được tiến hành từ năm 1955 tại biển Bột Hải, Hoàng Hải và Hoa Đông.
[2] Xem Xue, như trên, trang 114.
[3] Có thông tin cho rằng ngư dân Trung Quốc vẫn đang ra khơi trong thời gian cấm đánh cá và cạnh tranh với ngư dân Việt Nam. Xem Đức Huy, "Ngư dân bị tàu cá Trung Quốc chiếm ngư trường", trên báo Tuổitrẻonline, tại http://www.thanhnien.com.vn/Pages/20110529/Ngu-dan-bi-tau-ca-Trung-Quoc-chiem-ngu-truong.aspx .
[4] Xem Nguyễn Nhã, Quá trình xác lập chủ quyền của Việt Nam tại quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa (Luận án tiến sỹ lịch sử, Đại học quốc gia TP Hồ Chí Minh, Hồ Chí Minh, 2002).
[5] Công ước Luật biển, khoản 1 Điều 74.
[6] Năm 2000, Việt Nam và Trung Quốc đã ký kết Hiệp định phân định lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa giữa hai nước trong Vịnh Bắc Bộ. Văn bản Hiệp định có tại http://biengioilanhtho.gov.vn/vie/hiepdinhgiuanuocchxhcnviet-nd-bca98eb3.aspx .
