-Nguồn:Tương lai nước Mỹ: Chưa phai tàn (viet-studies 18-1-12) -- Bản dịch có chú thích (rất công phu, xin cám ơn dịch giả) của Phạm Vũ Lửa Hạ bài Not Fade Away của Robert Kagan◄◄◄ Phản biện huyền thoại về sự suy tàn của Mỹ
Robert Kagan
Nguyên văn tiếng Anh: Not Fade Away, The New Republic, 2/2/2012Bản dịch và chú thích của Phạm Vũ Lửa Hạ
I.
Phải chăng Mỹ đang suy tàn, như quá nhiều người tin hiện nay? Hay liệu có phải người Mỹ có nguy cơ nhanh nhảu tự kết liễu vị thế siêu cường quốc vì nỗi lo sợ huyễn hoặc về sức mạnh đang suy giảm của mình? Rất nhiều điều tùy thuộc vào câu trả lời cho những câu hỏi này. Trật tự thế giới hiện nay – với đặc trưng là số lượng nhiều chưa từng thấy các quốc gia dân chủ; thậm chí với cuộc khủng hoảng hiện nay, thế giới ngày nay thịnh vượng nhất trong lịch sử; và các đại cường quốc hòa bình với nhau trong thời gian dài – phản ánh những nguyên tắc và sở thích của Mỹ, và được xây dựng và duy trì bằng sức mạnh của Mỹ trong tất cả các khía cạnh chính trị, kinh tế, và quân sự. Nếu sức mạnh Mỹ suy tàn, trật tự thế giới này sẽ suy tàn theo nó. Trật tự này sẽ bị thay thế bằng một kiểu trật tự khác nào đó, phản ánh những ước muốn và những phẩm chất của những cường quốc thế giới khác. Hay có lẽ trật tự này chỉ đơn thuần sụp đổ, như trật tự thế giới của Châu Âu đã sụp đổ trong nửa đầu của thế kỷ 20.
Nhiều người tin rằng ngay cả khi sức mạnh Mỹ suy giảm, “những nền tảng cơ sở của trật tự quốc tế tự do sẽ trường tồn”, như nhà chính trị học G. John Ikenberry nhận định; niềm tin đó quả là một ảo tưởng thú vị. Sự suy tàn của Mỹ, nếu có thực, sẽ đồng nghĩa với một thế giới khác cho tất cả mọi người.
Nhưng thực hư ra sao? Phần lớn những bình luận về sự suy tàn của Mỹ hiện nay dựa trên phân tích sơ sài, trên những cảm tưởng cho rằng Mỹ đã lạc lối, rằng Mỹ đã từ bỏ những đức tính giúp họ thành công trong quá khứ, rằng Mỹ thiếu ý chí giải quyết những vấn đề họ đang đối mặt. Người Mỹ nhìn những quốc gia khác có nền kinh tế hiện nay ổn định hơn kinh tế Mỹ, và dường như có tính năng động mà nước Mỹ từng có, và họ ta thán rằng “trước đây chúng ta cũng vậy”, như trong tựa đề cuốn sách mới nhất của Thomas Friedman, “That Used To Be Us.”
Cảm nghĩ suy tàn hiện này đương nhiên dễ hiểu, với tình hình kinh tế ảm đạm từ năm 2008 và những khoản thâm hụt tài khóa lớn của Mỹ mà nếu kết hợp với mức tăng trưởng liên tục của Trung Quốc, Ấn Độ, Brazil, Thổ Nhĩ Kỳ và các nền kinh tế khác thì dường như báo trước một sự dịch chuyển quan trọng và không thể đảo ngược của sức mạnh kinh tế toàn cầu. Tâm lý bi quan này một phần cũng là do niềm tin cho rằng Mỹ đã thất sủng, và do vậy đánh mất tầm ảnh hưởng, ở nhiều nơi trên thế giới, do những phản ứng khác nhau của Mỹ đối với những vụ khủng bố 11/9. Những nhà tù ở Guantánamo, việc tra tấn những kẻ bị tình nghi khủng bố, và cuộc xâm lược Iraq hồi năm 2003 bị nhiều nước lên án, tất thảy đều làm hoen ố “nhãn hiệu” Mỹ và làm suy suyển “sức mạnh mềm” của nước Mỹ – tức là khả năng thuyết phục những nước khác chú ý đến quan điểm của Mỹ. Nước Mỹ đã tham gia những cuộc chiến gian truân ở Iraq và Afghanistan, mà nhiều người nhận định đã chứng tỏ những hạn chế về sức mạnh quân sự, khiến Mỹ oằn mình gồng gánh gánh nặng quá sức của mình, và làm suy yếu rường cột quốc gia. Có người so sánh Mỹ với Đế chế Anh vào cuối thế kỷ 19, với những cuộc chiến khó khăn ở Iraq và Afghanistan tương đương như Chiến tranh Boer gian truân và làm nản lòng quốc gia của Anh.
Trong bối cảnh nhiều người cảm nhận về ngày tàn của nước Mỹ, mỗi thất bại của Mỹ trong việc gây ảnh hưởng trên thế giới thường khẳng định ấn tượng này. Người Ả rập và người Israel không chịu giảng hòa với nhau, mặc cho người Mỹ nhiều lần khẩn nài. Iran và Bắc Triều Tiên coi thường những yêu sách của Mỹ đòi hai nước này ngừng các chương trình vũ khí hạt nhân của họ. Trung Quốc không chịu để cho đồng nhân dân tệ lên giá. Tình hình biến động ở thế giới Ả rập xoay chuyển vượt ra khỏi tầm kiểm soát của Mỹ. Dường như mỗi ngày lại có thêm bằng chứng cho thấy đã qua rồi cái thời Mỹ có thể dẫn dắt thế giới và buộc các nước khác làm theo chỉ đạo của mình.
Tuy nhiên, bất kể cảm tưởng về ngày tàn của nước Mỹ có mạnh đến đâu, cảm tưởng đó đáng được suy xét thấu đáo hơn. Đo lường những thay đổi về sức mạnh tương đối của một quốc gia là điều khó, nhưng có một số chỉ số cơ bản: quy mô và ảnh hưởng của nền kinh tế nước đó so với nền kinh tế của những cường quốc khác; tầm cỡ của sức mạnh quân sự so với những kẻ thù khả dĩ; mức độ ảnh hưởng chính trị mà nước đó tạo được trong hệ thống quốc tế – tất cả những điều đó làm nên điều mà người Trung Quốc gọi là “sức mạnh quốc gia toàn diện”. Rồi còn chuyện thời gian nữa. Nếu phán xét chỉ dựa vào bằng chứng của một vài năm thì chưa ổn. Sự suy tàn của một đại cường quốc là sản phẩm của những thay đổi căn bản về sự phân phối quốc tế của nhiều hình thức sức mạnh khác nhau, mà những thay đổi đó thường xảy ra trong những quãng thời gian dài. Những đại cường quốc hiếm khi đột ngột suy tàn. Một cuộc chiến tranh có thể khiến họ sụp đổ, nhưng ngay cả điều đó thường là một triệu chứng, và là cực điểm, của một quá trình lâu dài hơn.
Ví dụ, sự suy tàn của Đế chế Anh diễn ra trong mấy chục năm. Năm 1870, người Anh chiếm hơn 30 phần trăm sản xuất công nghiệp toàn cầu. Năm 1900, tỉ phần đó là 20 phần trăm. Đến năm 1910 là dưới 15 phần trăm – thấp hơn nhiều so với Mỹ đang vươn lên với tỉ phần tăng từ hơn 20 phần trăm lên đến hơn 25 phần trăm trong cùng thời kỳ; và cũng ít hơn Đức, vốn tụt hậu khá xa so với Anh trong suốt thế kỷ 19 nhưng đã bắt kịp và qua mặt Anh trong thập niên đầu tiên của thế kỷ 20. Trong cùng thời kỳ đó, hải quân Anh đi từ vị thế thống lĩnh vô song của các vùng biển đến chỗ phải chia sẻ quyền kiểm soát các đại dương với những cường quốc hải quân đang vươn lên. Năm 1883, Anh có nhiều tàu chiến hơn tất cả các cường quốc khác cộng lại. Đến năm 1897, sự thống lĩnh của Anh đã suy giảm. Giới chức Anh nhận định hải quân của mình “hoàn toàn thua xa” Mỹ ở Tây bán cầu, Nhật ở Đông Á, và sức mạnh hải quân của Nga và Pháp cộng lại ngay tại Châu Âu – và đó là trước khi có sự lớn mạnh đầy hăm dọa của hải quân Đức. Đây là những trường hợp suy tàn rõ rệt, có thể đo lường được và diễn ra từ từ của hai trong số những thước đo quan trọng nhất về sức mạnh trong quá trình nửa thế kỷ.
MỘT SỐ LẬP LUẬN hiện nay về sự suy tàn tương đối của nước Mỹ sẽ có tính thuyết phục hơn nếu đã không xuất hiện ngay sau cuộc khủng hoảng tài chính năm 2008. Cũng như một con én không làm nên mùa xuân, một đợt suy thoái, hay thậm chí một cuộc khủng hoảng kinh tế trầm trọng, không nhất thiết đồng nghĩa với việc khởi đầu của sự kết liễu một đại cường quốc. Mỹ đã chịu những cuộc khủng hoảng nặng nề và kéo dài trong những thập niên 1890, 1930, và 1970. Mỗi lần như thế, nước Mỹ hồi phục trong thập niên tiếp theo và thực sự lại đạt đến vị thế mạnh hơn so với các cường quốc khác hơn trước thời khủng hoảng. Những thập niên 1910, 1940, và 1980 đều là những cao điểm của sức mạnh và ảnh hưởng của Mỹ trên toàn cầu.
Cách đây chưa đầy mười năm, phần lớn giới quan sát không phải bàn về sự suy tàn của Mỹ mà là về thế độc tôn bền bỉ của Mỹ. Năm 2002, sử gia Paul Kennedy, người đã viết vào cuối thập niên 1980 một cuốn sách được bàn luận nhiều về “sự hưng thịnh và suy vong của những đại cường quốc” trong đó có Mỹ, đã tuyên bố rằng trong lịch sử chưa bao giờ có “sự chênh lệch sức mạnh” lớn như vậy giữa Mỹ và phần còn lại của thế giới. Ikenberry đồng ý rằng “không có đại cường quốc nào khác” đã có “những ưu thế đáng nể như vậy về năng lực quân sự, kinh tế, công nghệ, văn hóa, hay chính trị … Sự vượt trội của sức mạnh Mỹ” là “vô tiền khoáng hậu”. Năm 2004, nhà bình luận Fareed Zakaria nhận định Mỹ đang tận hưởng “thế đơn cực (uni-polarity) toàn diện” chưa từng thấy kể từ thời La Mã. Nhưng chỉ bốn năm sau Zakaria lại viết về “thế giới hậu Mỹ” và “sự vươn lên của phần còn lại [của thế giới]”, còn Kennedy thuyết giảng về sự suy tàn tất yếu của nước Mỹ. Chẳng lẽ những yếu tố căn bản của sức mạnh tương đối của nước Mỹ lại thay đổi quá lớn như vậy chỉ trong vài năm ngắn ngủi?
Câu trả lời là không. Ta hãy bắt đầu bằng những chỉ số cơ bản. Về kinh tế, và thậm chí bất chấp những năm suy thoái và tăng trưởng chậm hiện thời, vị thế của Mỹ trên thế giới chưa thay đổi. Tỉ phần của Mỹ trong GDP thế giới vẫn ổn định đáng kể, không chỉ trong thập niên vừa qua mà cả trong bốn thập niên qua. Năm 1969, Mỹ sản xuất khoảng một phần tư sản lượng kinh tế của thế giới. Ngay nay tỉ phần đó vẫn là khoảng một phần tư, và Mỹ vẫn giữ vị trí nền kinh tế không chỉ lớn nhất mà còn giàu nhất thế giới. Cũng hợp lý khi thiên hạ bị mê hoặc bởi sự vươn lên của Trung Quốc, Ấn Độ, và những nước Châu Á khác với tỉ phần sản lượng kinh tế toàn cầu đã và đang tăng đều đặn, nhưng đến nay điều đó xảy ra gần như hoàn toàn chỉ thiệt hại cho Châu Âu và Nhật với tỉ phần giảm dần trong nền kinh tế thế giới.
Giới lạc quan về sự phát triển của Trung Quốc tiên đoán rằng Trung Quốc sẽ qua mặt Mỹ để chiếm vị trí nền kinh tế lớn nhất thế giới vào một thời điểm nào đó trong hai thập niên đến. Điều này có nghĩa là Mỹ sẽ đối mặt với một thách thức ngày càng lớn về vị thế kinh tế của mình trong tương lai. Nhưng chỉ riêng quy mô của một nền kinh tế tự than nó không phải là một thước đo chính xác về sức mạnh tổng quát trong hệ thống quốc tế. Nếu quả vậy, thì Trung Quốc vào đầu thế kỷ 19, với nền kinh tế lớn nhất thế giới lúc đó, đã là cường quốc thống lĩnh thế giới, chứ không phải là nạn nhân kiệt quệ phủ phục trước những nước Châu Âu nhỏ hơn. Cho dù Trung Quốc có thực sự vươn lên đỉnh cao này một lần nữa – và giới lãnh đạo Trung Quốc đối mặt với những chướng ngại vật lớn lao trong việc duy trì mãi mãi mức tăng trưởng của đất nước – Trung Quốc sẽ vẫn còn tụt hậu khá xa so với cả Mỹ và Châu Âu về GDP bình quân đầu người.
Năng lực quân sự cũng quan trọng, như Trung Quốc vào thế kỷ 19 đã hiểu và giới lãnh đạo Trung Quốc ngày nay biết. Như Diêm Học Thông (Yan Xuetong) nhận định gần đây, “sức mạnh quân sự là nền tảng cho bá quyền”. Về mặt này, Mỹ vẫn không ai sánh bằng. Mỹ chắc chắn là quốc gia hùng mạnh nhất mà thế giới từng biết, và năng lực quân sự tương đối của Mỹ không suy tàn – ít nhất là chưa. Người Mỹ hiện nay chi tiêu chưa đến 600 tỉ đô-la mỗi năm cho quốc phòng, nhiều hơn những đại cường quốc khác cộng lại. (Con số này chưa tính đến việc đưa quân sang Iraq, mà hoạt động này đang kết thúc, hay các lực lượng tham chiến ở Afghanistan, mà có thể giảm từ từ trong vài năm đến.) Ngoài ra, chi tiêu quốc phòng đó ở mức xấp xỉ 4 phần trăm GDP hàng năm – tỉ lệ cao hơn những đại cường quốc khác, nhưng xét về lịch sử thì thấp hơn tỉ lệ 10 phần trăm GDP mà Mỹ chi tiêu cho quốc phòng vào giữa thập niên 1950 và 7 phần trăm vào cuối thập niên 1980. Những khoản chi tiêu cao hơn chưa đánh giá đúng tính ưu việt thực sự của Mỹ về năng lực quân sự. Các lực lượng trên bộ và trên không của Mỹ được trang bị vũ khí tối tân nhất và dày dạn kinh nghiệm nhất về tham chiến thực sự. Họ có thể đánh bại bất kỳ đối thủ nào trong một trận đánh đối đầu. Sức mạnh hải quân Mỹ vẫn chiếm ưu thế vượt trội ở mọi khu vực trên thế giới.
Theo những thước đo quân sự và kinh tế này, Mỹ ngày nay ít ra cũng chẳng giống gì với nước Anh khoảng năm 1900, khi sự suy tàn tương đối của đế chế đó bắt đầu lộ rõ. Nước Mỹ ngày nay giống với nước Anh khoảng năm 1870 hơn, khi đế chế đó đang ở đỉnh cao sức mạnh. Có thể tưởng tượng ra một thời điểm khi mà điều này không còn đúng nữa, nhưng thời khắc đó hiện chưa đến.
NHƯNG CÒN “sự vươn lên của phần còn lại [của thế giới]” – tầm ảnh hưởng kinh tế ngày càng tăng của các quốc gia như Trung Quốc, Ấn Độ, Brazil, và Thổ Nhĩ Kỳ – thì sao? Chẳng phải điều đó giảm bớt sức mạnh và ảnh hưởng của Mỹ hay sao? Câu trả lời là: còn tùy. Việc các quốc gia khác trên thế giới đang tận hưởng những thời kỳ tăng trưởng cao không có nghĩa là vị thế cường quốc thống lĩnh của Mỹ đang suy tàn, hay thậm chí nghĩa là “phần còn lại của thế giới” đang đuổi kịp về sức mạnh và ảnh hưởng tổng quát. Tỉ phần của Brazil trong GDP toàn cầu chỉ hơn 2 phần trăm vào năm 1990 và hiện nay vẫn chỉ ở mức hơn 2 phần trăm. Tỉ phần của Thổ Nhĩ Kỳ là dưới 1 phần trăm vào năm và hiện nay vẫn ở mức dưới 1 phần trăm. Người ta, và đặc biệt là giới doanh nhân, hẳn nhiên phấn khích về những thị trường mới trỗi dậy này, nhưng chỉ vì một quốc gia là một cơ hội đầu tư hấp dẫn không có nghĩa là quốc gia đó là một đại cường quốc đang vươn lên. Của cải có ý nghĩa quan trọng trong chính trị quốc tế, nhưng không có mối tương quan đơn giản giữa tăng trưởng kinh tế và ảnh hưởng quốc tế. Chưa rõ là liệu một nước Ấn Độ ngày nay giàu có hơn gây ảnh hưởng trên trường quốc tế lớn hơn một nước Ấn Độ nghèo vào thập niên 1950 dưới thời Nehru, khi Ấn Độ là lãnh tụ của Phong trào Không Liên kết, hoặc liệu Thổ Nhĩ Kỳ, bất chấp tính độc lập và kiểu phô trương của Thủ tướng Recep Tayyip Erdoğan, có thực sự gây ảnh hưởng nhiều hơn cách đây một thập niên hay không.
Về tác động của những nền kinh tế đang lớn mạnh này đối với vị thế của Mỹ, điều đó tùy thuộc vào việc ai đang lớn mạnh. Vấn đề của Đế chế Anh vào đầu thế kỷ 20 không phải là sự suy tàn đáng kể của họ so với Mỹ, một cường quốc nhìn chung hữu hảo có những lợi ích không mâu thuẫn về căn bản với những lợi ích của Anh. Thậm chí ở Tây bán cầu, thương mại của Anh tăng lên khi họ nhường vị thế thống lĩnh cho Mỹ. Vấn đề là sự suy tàn của Anh so với Đức vốn muốn giành ưu thế trên lục địa Châu Âu, và tìm cách cạnh tranh với Anh trên biển cả, và ở cả hai khía cạnh này đều tỏ ra đe dọa an ninh cốt lõi của Anh. Trong trường hợp của Mỹ, sự vươn lên mạnh mẽ và nhanh chóng của kinh tế Đức và Nhật trong thời Chiến tranh Lạnh đã giảm thế độc tôn của Mỹ trên thế giới nhiều hơn “sự vươn lên của phần còn lại [của thế giới]” gần đây. Tỉ phần của Mỹ trong GDP thế giới từ mức gần 50 phần trăm sau Chiến tranh Thế giới thứ hai đã giảm xuống còn khoảng 25 phần trăm vào đầu thập niên 1970, và giữ nguyên ở mức ấy từ đó cho đến nay. Nhưng “sự vươn lên của phần còn lại” đã không làm suy yếu Mỹ. Thậm chí điều đó còn củng cố nước Mỹ. Đức và Nhật đã và đang là những đồng minh dân chủ thân thiết, những cột trụ chủ chốt của trật tự thế giới kiểu Mỹ. Sự tăng trưởng của nền kinh tế hai nước đó thực sự đã dịch chuyển một cách không thể đảo ngược cán cân theo hướng bất lợi cho khối Xô viết và góp phần làm sụp đổ khối đó.
Khi đo lường tác động của những kinh tế đang lớn mạnh của những nước khác hiện nay, ta phải làm những phép tính toán kiểu tương tự. Liệu sự tăng trưởng của kinh tế Brazil, hay của kinh tế Ấn Độ, có làm suy giảm sức mạnh toàn cầu của Mỹ hay không? Cả hai quốc gia này đều thân thiện, và Ấn Độ đang ngày càng là một đối tác chiến lược của Mỹ. Nếu đối thủ cạnh tranh tương lai của Mỹ trên thế giới có khả năng là Trung Quốc, thì một nước Ấn Độ giàu hơn và mạnh hơn sẽ là một thế mạnh, chứ không phải một tác hại, cho Mỹ. Nhìn chung, việc Brazil, Ấn Độ, Thổ Nhĩ Kỳ, và Nam Phi đang tận hưởng thời kỳ tăng trưởng kinh tế – mà có thể hoặc không thể kéo dài mãi – hoặc chẳng can hệ gì đến hoặc chỉ có lợi cho vị thế chiến lược của Mỹ. Hiện tại, chỉ có sự tăng trưởng của kinh tế Trung Quốc có thể được xem là có tác động đến sức mạnh của Mỹ trong tương lai, và chỉ trong chừng mực mà người Trung Quốc biến đủ sức mạnh kinh tế đang gia tăng của họ thành sức mạnh quân sự.
II.
NẾU MỸ không đang bị suy tàn về những thước đo cơ bản này của quyền lực, chẳng phải ảnh hưởng của họ đã giảm sút, họ gặp khó khăn hơn trong việc thuyết phục thế giới theo ý mình hay sao? Giả định gần như của mọi người là Mỹ quả thực đã mất ảnh hưởng. Bất luận lý giải cách nào – sự suy tàn của Mỹ, “sự vươn lên của phần còn lại”, thất bại rành rành của mô hình tư bản Mỹ, bản chất lệch lạc của chính trị Mỹ, tính phức tạp ngày càng tăng của hệ thống quốc tế – nhìn chung người ta chấp nhận rằng Mỹ không còn khả năng định hình thế giới để thỏa mãn những lợi ích và lý tưởng của mình như trước kia. Mỗi ngày dường như lại có thêm bằng chứng, với diễn biến tình hình trên thế giới dường như đi ngược lại các lợi ích của Mỹ và vượt ra khỏi tầm kiểm soát của Mỹ.
Và hẳn nhiên Mỹ không thể đạt điều mình muốn trong phần lớn các trường hợp. Nhưng xưa nay Mỹ có bao giờ làm được như thế đâu. Hầu hết những cảm tưởng hiện nay về ảnh hưởng Mỹ đang giảm sút đều dựa vào một ảo tưởng hoài niệm quá khứ: rằng đã có thời nước Mỹ có thể định hình cả thế giới để thỏa mãn những ước muốn của mình, và có thể khiến những nước khác làm những gì Mỹ muốn họ làm, và, như nhà chính trị học Stephen M. Walt nhận xét, “cai quản những dàn xếp chính trị, kinh tế và an ninh cho gần như toàn địa cầu.”
Nếu muốn đánh giá vị thế tương đối của Mỹ ngày nay, ta cần công nhận rằng hình ảnh quá khứ là một ảo tưởng. Chưa bao giờ có một thời như thế. Ta thường có khuynh hướng nhớ lại những năm đầu của Chiến tranh Lạnh như một thời điểm Mỹ hoàn toàn thống lĩnh thế giới. Không hề có chuyện đó. Mỹ đã đạt những thành tựu phi thường trong kỷ nguyên đó: Kế hoạch Marshall, liên minh NATO, Liên Hiệp Quốc, và hệ thống kinh tế Bretton Woods tất thảy đã định hình thế giới mà ta biết hiện nay. Tuy nhiên với mỗi thành tựu lớn lao trong thời gian đầu của Chiến tranh Lạnh, luôn có ít nhất một thất bại cũng ê chề không kém.
Trong thời tổng thống Truman, Cách mạng Cộng sản thắng lợi ở Trung Quốc vào năm 1949, mà giới chức Mỹ xem là thảm họa cho những lợi ích của Mỹ trong khu vực và quả thực sự kiện đó đã tỏ ra tai hại cho Mỹ; nếu không phải gì khác, đó chính là yếu tố quan trọng khiến Bắc Triều Tiên tấn công Nam Triều Tiên vào năm 1950. Nhưng như Dean Acheson[1] kết luận, “kết quả đáng ngại của cuộc nội chiến ở Trung Quốc” đã tỏ ra “nằm ngoài tầm kiểm soát của … Mỹ”, đó là sản phẩm của “những thế lực mà nước này cố gắng gây ảnh hưởng nhưng không thể”. Một năm sau đó xảy ra cuộc tấn công bất ngờ và không ai chuẩn bị trước của Bắc Triều Tiên đánh vào Nam Triều Tiên, và sự can thiệp của Mỹ mà sau khi 35.000 lính Mỹ chết và gần 100.000 bị thương đã để lại tình hình gần như giống hệt trước khi xảy ra cuộc chiến này. Diễn biến thời sự trong năm 1949 có lẽ thuộc hàng xấu nhấu: Liên Xô có được bom nguyên tử và chấm dứt sự độc quyền hạt nhân từng là nền tảng của chiến lược quân sự và hoạch định ngân sách quốc phòng của Mỹ.
Một năm sau, báo cáo chiến lược nổi tiếng NSC-68[2] cảnh báo về khoảng cách ngày càng tăng sức mạnh quân sự và những cam kết chiến lược toàn cầu của Mỹ. Theo tuyên bố của báo cáo đó, nếu những xu hướng hiện tại tiếp diễn, kết quả sẽ là “sự sút giảm trầm trọng về sức mạnh của thế giới tự do so với Liên Xô và những nước chư hầu của Liên Xô”. “Tính toàn vẹn và khả năng sống còn của hệ thống của chúng ta,” báo cáo đó nhận định, “gặp nguy hiểm hơn bao giờ hết trong lịch sử của chúng ta”. Trong bài phát biểu chính tại Hội nghị Toàn quốc Đảng Cộng hòa vào năm 1952, Douglas MacArthur[3] ta thán về “thay đổi đáng báo động về cán cân sức mạnh thế giới”, “gánh nặng ngày càng tăng của những cam kết tài khóa của chúng ta”, sức mạnh đang tăng lên của Liên Xô, “và sự suy tàn tương đối của chính chúng ta”. Năm 1957, Ủy ban Gaither báo cáo[4] rằng nền kinh tế Nga đang tăng trưởng với tốc độ nhanh hơn kinh tế Mỹ và đến năm 1959 Nga sẽ có thể đánh trúng Mỹ với một trăm tên lửa đạn đạo liên lục địa, khiến Sam Rayburn, chủ tịch Hạ viện, đặt câu hỏi: “Một nền kinh tế vững vàng và ngân sách cân bằng thì ích gì nếu chúng ta để đồng bào mất mạng và đồng rúp Nga thành đồng tiền của đất nước?”
Mỹ cũng không luôn luôn thuyết phục được các nước khác, kể cả những đồng minh gần gũi nhất của mình, làm điều mình muốn, hoặc kiềm chế không làm điều mình không muốn. Năm 1949, Acheson cố gắng và thất bại trong việc ngăn cản các đồng minh Châu Âu, trong đó có Anh, công nhận Trung Quốc cộng sản. Năm 1954, chính quyền Eisenhower không đạt được ý định của mình tại Hội nghị Geneva về Việt Nam và không chịu ký các thỏa ước cuối cùng. Hai năm sau, Mỹ cố gắng ngăn cản Anh, Pháp và Israel xâm lăng Ai Cập do nước này đóng Kênh đào Suez, nhưng vô ích, để rồi ba nước đó tiến hành một cuộc xâm lược mà không thèm báo trước với Washington. Khi Mỹ đối đầu với Trung Quốc về các quần đảo Kim Môn và Mã Tổ[5], chính quyền Eisenhower đã cố gắng nhưng không đạt được sự ủng hộ của các đồng minh Châu Âu, khiến John Foster Dulles[6] lo ngại rằng NATO “đang bắt đầu tan rã”. Đến cuối thập niên 1950, Mao tin rằng Mỹ là một siêu cường quốc đang suy tàn, “e ngại không dám tham gia và những công cuộc ở Thế giới Thứ ba và ngày càng không có khả năng duy trì bá quyền của họ đối với các nước tư bản”.
THẾ CÒN “sức mạnh mềm” thì sao? Chẳng phải đúng như nhà chính trị học Joseph S. Nye Jr.[7]đã nhận định rằng Mỹ trước đây đã có thể “đạt điều mình muốn trên thế giới” nhờ “những giá trị được biểu hiện” bằng văn hóa Mỹ như phản ánh qua truyền hình, điện ảnh và âm nhạc, và nhờ tính hấp dẫn của những chính sách đối nội và đối ngoại của Mỹ hay sao? Những yếu tố này của sức mạnh mềm đã khiến những dân tộc khác trên thế giới muốn theo gương Mỹ, “ngưỡng mộ những giá trị của Mỹ, noi gương Mỹ, mong ước đạt được mức độ thịnh vượng và cởi mở của Mỹ”.
Một lần nữa, sự thật lịch sử phức tạp hơn thế. Trong ba thập niên đầu tiên sau Chiến tranh Thế giới Thứ hai, nhiều nơi trên thế giới không ngưỡng mộ Mỹ mà cũng không muốn noi gương Mỹ, và không đặc biệt hài lòng với cách hành xử của Mỹ trong các vấn đề quốc tế. Phải, đúng là truyền thông Mỹ truyền bá văn hóa Mỹ, nhưng họ truyền bá những hình ảnh không phải lúc nào cũng tâng bốc Mỹ. Trong những năm 1950, thế giới có thể xem những hình ảnh được truyền hình về chuyện Joseph McCarthy[8] và cuộc truy lùng người cộng sản trong Bộ Ngoại giao và Hollywood. Phim Mỹ mô tả kiểu tuân thủ tư bản cứng nhắc đến ngột ngạt của văn hóa doanh nghiệp Mỹ mới. Những tiểu thuyết ăn khách nhất như The Ugly American (Người Mỹ xấu xí) khắc họa tính cách hung hăng và thô lỗ của người Mỹ. Trong thập niên 1950 và 1960 có những cuộc đấu tranh về nạn phân biệt chủng tộc, những hình ảnh được truyền đi khắp thế giới cho thấy người da trắng nhổ nước bọt vào học sinh da đen và cảnh sát thả chó tấn công những người da đen biểu tình. (Cái này cũng là “trước đây chúng ta cũng vậy”.) Nạn phân biệt chủng tộc của nước Mỹ đã thực sự “hủy hoại” hình ảnh Mỹ trên toàn cầu, như Dulles lo ngại, đặc biệt ở những nước gọi là Thế giới Thứ ba. Cuối thập niên 1960 và đầu thập niên 1970 có những cuộc bạo động Watts[9], các vụ ám sát Martin Luther King Jr. và Robert Kennedy, vụ bắn người ở Đại học Kent State[10], rồi vụ xì căng đan Watergate làm rúng chuyển chính quyền. Đó không phải là những kiểu hình ảnh có thể khiến thế giới yêu mến Mỹ, bất luận có bao nhiêu bộ phim Jerry Lewis và Woody Allen được chiếu tại những rạp chiếu bóng ở Paris.
Phần lớn thế giới cũng không thấy chính sách đối ngoại của Mỹ đặc biệt hấp dẫn trong những năm đó. Eisenhower mong ước “khiến một số người ở những quốc gia bị áp bức này yên mến chúng ta, chứ không phải thù ghét chúng ta”, nhưng những vụ lật đổ Mohammed Mossadegh ở Iran và Jacobo Arbenz ở Guatemala với bàn tay đạo diễn của CIA không giúp ích gì. Năm 1957, người biểu tình tấn công đoàn xe hộ tống phó tổng thống Mỹ ở Venezuela, hô lớn “Nixon, cút về nước!” “Đồ chó, xéo đi!” “Chúng tôi sẽ không quên Guatemala!” Năm 1960, Khrushchev hạ nhục Eisenhower bằng cách hủy bỏ một hội nghị thượng đỉnh khi một máy bay do thám của Mỹ bị bắn hạ trên bầu trời Nga. Cuối năm đó, trên đường đi thăm “thiện chí” Tokyo, Eisenhower buộc phải cho máy bay quay về giữa chừng khi chính quyền Nhật cảnh báo là họ không thể đảm bảo cho an ninh của ông trước những sinh viên biểu tình chống “chủ nghĩa đế quốc” Mỹ.
Những đảng viên Đảng Dân chủ kế tục Eisenhower cũng chẳng khá hơn. John F. Kennedy và vợ ông được yêu mến một thời gian, nhưng hào quang của Mỹ phai tàn sau khi ông bị ám sát. Việc Lyndon Johnson xâm lăng Cộng hòa Dominic vào năm 1965 bị nhiều người lên án không chỉ ở Mỹ La tinh mà còn bởi các đồng minh Châu Âu. De Gaulle cảnh báo giới chức Mỹ rằng Mỹ, giống như “tất cả những nước đã có sức mạnh vượt trội”, đã đi đến chỗ “tin rằng vũ lực sẽ giải quyết mọi thứ” và sẽ sớm hiểu ra rằng “không đúng” như vậy. Rồi sau đó tất nhiên phải kể đến Việt Nam – sự tàn phá, những cảnh bom napan, vụ thảm sát Mỹ Lai, cuộc xâm nhập bí mật vào Campuchia, đợt đánh bom Hà Nội, và cảm nhận chung về một siêu cường quốc thực dân phương Tây trấn áp buộc một quốc gia nhỏ nhưng ngang ngạnh ở Thế giới Thứ ba quy phục. Khi Hubert Humphrey, phó tổng thống của Johnson thăm Tây Berlin vào năm 1967, trung tâm văn hóa Mỹ bị tấn công, hàng ngàn sinh viên biểu tình phản đối những chính sách của Mỹ, và có nhiều tin đồn về những âm mưu ám sát. Năm 1968, khi hàng triệu thanh niên Châu Âu xuống đường, họ không bày tỏ lòng ngưỡng mộ văn hóa Mỹ.
Đại đa số các quốc gia trên thế giới cũng đã không cố gắng noi gương hệ thống Mỹ. Trong những thập niên đầu sau Chiến tranh Lạnh, nhiều người thích thú những nền kinh tế do nhà nước kiểm soát của Liên Xô và Trung Quốc, những nền kinh tế đó dường như hứa hẹn tăng trưởng mà không có những vấn đề rối beng của dân chủ. Nền kinh tế của các nước khối Xô Viết đã có tỉ lệ tăng trưởng cao bằng tỉ lệ ở phương Tây trong phần lớn thời kỳ này, chủ yếu là nhờ việc phát triển mạnh công nghiệp nặng do nhà nước chỉ đạo. Theo Allen Dulles, giám đốc CIA, nhiều lãnh tụ ở Thế giới Thứ ba tin rằng hệ thống Xô Viết “có thể mang lại nhiều kết quả nhanh chóng hơn hệ thống Mỹ”. Những nhà độc tài như Nasser của Ai Cập và Sukarno của Indonesia thấy mô hình nhà nước đóng vai trò chủ đạo đặc biệt hấp dẫn, mà cả Nehru của Ấn Độ cũng thấy vậy. Giới lãnh đạo Phong trào Không Liên kết mới nổi lên – gồm Nehru, Nasser, Tito, Sukarno, Nkrumah – chẳng hề tỏ vẻ khâm phục những đường lối của Mỹ.
Tuy nhiên, sau khi Stalin chết, cả Liên Xô và Trung Quốc đua tranh khốc liệt với nhau để thu phục Thế giới Thứ ba, tiến hành “những chuyến công du thiện chí” và thực hiện những chương trình viện trợ của chính họ. Eisenhower nghĩ rằng “đường lối mới của Cộng sản tỏ vẻ hữu hảo thân thiện có lẽ nguy hiểm hơn sự tuyên truyền của họ dưới thời Stalin”. Các chính quyền Eisenhower, Kennedy, và Johnson thường xuyên lo lắng về chiều hướng thiên tả của những nước này, và vung tiền viện trợ phát triển cho họ với hy vọng giành được cảm tình của họ. Các vị tổng thống này hiểu ra rằng viện trợ tuy được các nước hồ hởi đón nhận nhưng chẳng bảo đảm rằng họ sẽ trung thành hay cảm kích. Một kết quả của tình trạng thù địch của Thế giới Thứ ba là Mỹ dần dần đánh mất ảnh hưởng ở Liên Hiệp Quốc sau năm 1960. Từng là nơi cuộc chiến của Mỹ ở Triều Tiên được hợp thức hóa, từ thập niên 1960 đến lúc kết thúc Chiến tranh Lạnh, Đại Hội đồng Liên Hiệp Quốc trở thành một diễn đàn để các nước bày tỏ tinh thần bài Mỹ.
Vào cuối thập niên 1960, Henry Kissinger tuyệt vọng về tương lai. “Tình trạng sức mạnh ngày càng chia nhỏ, sự phân tán ngày càng rộng của hoạt động chính trị, và những mẫu hình phức tạp hơn của xung đột và liên kết quốc tế”, ông viết cho Nixon, đã giảm đáng kể năng lực của cả hai siêu cường quốc trong việc gây ảnh hưởng đến “những hành động của các chính phủ khác”. Và trong thập niên 1970 tình hình chỉ dường như càng khó khăn hơn. Mỹ bại trận rút lui khỏi Việt Nam, và thế giới theo dõi sự từ chức đầu tiên trong lịch sử của một tổng thống Mỹ sa lầy trong xì căng đan. Và rồi, có lẽ cũng quan trọng như tất cả những biến cố khác, giá dầu thế giới tăng cao ngất ngưỡng.
VẤN ĐỀ GIÁ DẦU TĂNG CAO cho thấy một khó khăn mới: Mỹ không có khả năng gây ảnh hưởng thực sự ở Trung Đông. Hiện nay người ta xem việc Mỹ không giúp được người Israel và người Palestine đi đến một cách dàn xếp thông qua đàm phán, hoặc không quản được làn sóng nổi dậy Mùa xuân Ả rập đầy biến động, như một dấu hiệu thể hiện sự yếu kém và suy tàn. Nhưng vào năm 1973, Mỹ thậm chí không thể ngăn chặn các cường quốc ở Trung Đông tham gia vào chiến tranh toàn lực. Khi Ai Cập và Syria bất ngờ tấn công Israel, Washington cũng bị bất ngờ. Mỹ rốt cuộc phải vào tình trạng báo động hạt nhân để ngăn cản sự can thiệp của Liên Xô vào cuộc xung đột này. Cuộc chiến tranh đó đã dẫn đến cấm vận dầu hỏa, sự thành lập OPEC như một thế lực quan trọng trong các vấn đề quốc tế, và sự đột ngột khám phá ra rằng, theo lời của sử gia Daniel Yergin, “bản thân Mỹ giờ đây rốt cuộc cũng dễ bị tổn thương”. “Siêu cường quốc hàng đầu của thế giới” đã bị “một vài nước nhỏ đẩy vào thế phòng thủ và hạ nhục”. Nhiều người Mỹ “lo sợ rằng sắp đến hồi kết thúc của một kỷ nguyên”.
Trong thập niên 1970, giá dầu tăng mạnh, cộng với những chính sách kinh tế của Mỹ trong Chiến tranh Việt Nam, đã đẩy nền kinh tế Mỹ vào một cuộc khủng hoảng trầm trọng. Tổng sản phẩm quốc dân giảm 6 phần trăm từ năm 1973 đến 1975. Tỉ lệ thất nghiệp tăng gấp đôi từ 4,5 phần trăm lên đến 9 phần trăm. Người Mỹ lâm cảnh khốn khổ phải xếp hàng mua xăng, và chịu đựng hiện tượng kinh tế mới gọi là đình lạm (stagflation), tức là kinh tế vừa đình trệ vừa có lạm phát cao. Nền kinh tế Mỹ trải qua ba cuộc suy thoái trong thời kỳ từ 1973 đến 1982. “Cuộc khủng hoảng năng lượng” đối với người Mỹ thời đó cũng như “cuộc khủng hoảng tài khóa” hiện nay. Trong bài phát biểu với nước Mỹ được truyền hình đầu tiên của mình, tổng thống Jimmy Carter gọi đó là “thách thức lớn nhất mà đất nước chúng ta đối mặt trong cuộc đời chúng ta”. Điều đặc biệt đáng tủi nhục là cuộc khủng hoảng này bị gây ra một phần bởi hai đồng minh thân thiết của Mỹ là hoàng gia Ả rập Saudi và Quốc vương Iran. Như Carter kể lại trong hồi ký của ông, người Mỹ “vô cùng phẫn nộ vì quốc gia vĩ đại nhất trên thế giới đã bị một vài nhà nước sa mạc lật lọng”.
Thời điểm xấu nhất của Mỹ là năm 1979, khi Quốc vương Iran bị lật đổ, cách mạng Hồi giáo cực đoan do Ayatollah Khomeini lãnh đạo lên cầm quyền, và năm mươi hai người Mỹ bị bắt làm con tin và bị giam giữ trong hơn một năm. Theo quan sát của Yergin, cuộc khủng hoảng con tin “đã truyền đạt một thông điệp mạnh mẽ: rằng sự dịch chuyển sức mạnh trong thị trường dầu thế giới vào thập niên 1970 chỉ là một phần trong một màn kịch lớn hơn đang diễn ra trong sân khấu chính trị thế giới. Thông điệp đó dường như muốn nói rằng Mỹ và phương Tây quả thực đang suy tàn, đang ở thế phòng thủ, và có vẻ như không thể làm được gì để bảo vệ những lợi ích của họ, dù là lợi ích kinh tế hay chính trị”.
NẾU AI MUỐN đưa ra luận cứ chứng minh Mỹ suy tàn, thì thập niên 1970 có lẽ là thời điểm để làm điều đó; và nhiều người đã làm vậy. Theo Kissinger, Mỹ rõ ràng “đã qua đỉnh cao lịch sử của mình giống như quá nhiều nền văn minh trước kia … Mỗi nền văn minh từng tồn tại rốt cuộc rồi cũng sụp đổ. Lịch sử là một câu chuyện về những nỗ lực đã thất bại”. Chính thập niên 1970 là thời kỳ nền kinh tế Mỹ đánh mất vị thế hàng đầu áp đảo của mình, khi thặng dư thương mại của Mỹ bắt đầu biến thành thâm hụt thương mại, khi chi tiêu cho các khoản trợ cấp chính phủ và các chương trình phúc lợi xã hội đã tăng vọt, khi dự trữ vàng và tiền tệ của Mỹ cạn kiệt.
Những khó khăn kinh tế đưa đến tình trạng mất an ninh về chính trị và chiến lược. Thứ nhất là xuất hiện niềm tin cho rằng trào lưu lịch sử đang thuận cho Liên Xô. Bản thân giới lãnh đạo Liên Xô tin rằng “sự tương quan của các thế lực” thuận lợi cho chủ nghĩa cộng sản; việc Mỹ bại trận và rút quân khỏi Việt Nam khiến giới chức Liên Xô, lần đầu tiên, tin rằng họ có thể thực sự “thắng lợi” trong cuộc đấu tranh Chiến tranh Lạnh dai dẳng. Một thập niên sau, vào năm 1987, Paul Kennedy mô tả cả hai siêu cường quốc này đang chịu tác hại của “tầm ảnh hưởng đế quốc dàn trải quá rộng” (imperial overstretch), nhưng cho rằng hoàn toàn có khả năng Mỹ sẽ sụp đổ trước, tiếp nối một truyền thống lịch sử lâu đời của những đế chế kiệt quệ và khánh tận. Mỹ là tự làm mình lụn bại do chi tiêu quá nhiều vào quốc phòng và đảm nhận quá nhiều trách nhiệm toàn cầu ở những nơi xa xăm. Nhưng chỉ trong vòng hai năm Bức tường Berlin sập đổ, và hai năm sau đó đến lượt Liên Xô sụp đổ. Sự suy tàn hóa ra lại diễn ra ở nơi khác.
RỒI PHẢI KỂ ĐẾN nền kinh tế kỳ diệu của Nhật. “Sự vươn lên của phần còn lại” bắt đầu vào cuối thập niên 1970 và tiếp tục trong một thâp niên rưỡi tiếp theo, khi Nhật, cùng với “những con hổ Châu Á” khác (Nam Triều Tiên, Singapore, và Đài Loan) dường như bắt đầu làm lu mờ Mỹ về mặt kinh tế. Năm 1989, nhà báo James Fallows nhận định rằng nền kinh tế do nhà nước chỉ đạo của Nhật rõ ràng ưu việt hơn chủ nghĩa tư bản thị thường tự do của Mỹ, và chắc chắn sẽ qua mặt kinh tế Mỹ. Nhật có triển vọng thành siêu cường quốc tiếp theo. Trong khi Mỹ tự làm mình khánh tận do tham gia Chiến tranh Lạnh, người Nhật bận rộn với việc gom hết mọi món lợi. Như nhà phân tích Chalmers Johnson nhận định vào năm 1995, “Chiến tranh Lạnh đã kết thúc, và Nhật đã thắng”. Thậm chí ngay khi Johnson viết những lời này, kinh tế Nhật đang sa vào vòng xoáy trượt dài vào một thời kỳ đình trệ mà đến nay Nhật vẫn chưa hồi phục được.
Liên Xô nay đã biến mất, còn Trung Quốc chưa thể hiện được sức mạnh lâu bền của sự bùng nổ kinh tế, Mỹ bỗng nhiên dường như là “siêu cường quốc độc nhất” của thế giới”. Tuy nhiên, ngay cả khi đó, thật đáng lưu ý là Mỹ cũng không thành công khi xử lý nhiều vấn đề toàn cầu nghiêm trọng. Người Mỹ thắng Chiến tranh Vùng Vịnh, mở rộng NATO về hướng đông, cuối cùng đã mang lại hòa bình cho vùng Balkan, sau khi quá nhiều máu đã đổ, và, trong phần lớn thập niên 1990, khiến nhiều nước trên thế giới chấp nhận “đồng thuận Washington” về kinh tế học – nhưng một số thành công này bắt đầu hết tác dụng, và đi kèm với những thất bại cũng không kém phần quan trọng. Đồng thuận Washington bắt đầu sụp đổ với cuộc khủng hoảng tài chính năm 1997, trong đó những toa thuốc của Mỹ bị nhiều người xem là sai lầm và gây tác hại. Mỹ thất bại trong việc ngừng hay thậm chí trì hoãn đáng kể những chương trình vũ khí hạt nhân của bắc Triều Tiên và Iran, dù nhiền lần tuyên bố ý định làm như vậy. Chế độ trừng phạt áp đặt lên Iraq của Saddam Hussein tỏ ra vô ích, và đến cuối thập niên đó đã sụp đổ. Mỹ, và thế giới, chẳng làm gì để ngăn chặn nạn diệt chủng ở Rwanda, một phần là do một năm trước đó Mỹ đã bị đẩy ra khỏi Somalia sau một đợt can thiệp quân sự thất bại. Một trong những công cuộc quan trọng nhất của Mỹ trong thập niên 1990 là nỗ lực hỗ trợ tiến trình chuyển tiếp sang dân chủ và chủ nghĩa tư bản thị trường tự do ở nước Nga hậu Xô viết. Nhưng mặc dù cấp hàng tỉ đô-la và đóng góp vô vàn lời tư vấn và ý kiến chuyên môn, Mỹ thấy diễn biến tình hình ở Nga một lần nữa vuột ra khỏi tầm kiểm soát của mình.
Ngay cả trong giai đoạn được xem là thời hoàng kim của vị thế thống lĩnh thế giới, giới lãnh đạo Mỹ cũng chẳng thành công trong việc giải quyết vấn đề Israel-Palestine hơn là bao so với hiện nay. Thậm chí với một nền kinh tế bùng nổ và một tổng thống được nhiều người yêu mến nỗ lực hết mình để đạt được một giải pháp, chính quyền Clinton cũng trắng tay. Như cựu chuyên gia đàm phán hòa bình Trung Đông Aaron David Miller nhớ lại, Bill Clinton “quan tâm đến và đầu tư nhiều thời gian và sức lực cho hòa bình Ả rập-Israel trong thời gian dài hơn bất cứ vị tiền nhiệm nào”, và được cả Israel lẫn Palestine khâm phục và đánh giá cao – thế nhưng ông đã tổ chức “ba hội nghị thượng đỉnh trong vòng sáu tháng và lần nào cũng thất bại”. Nhiệm kỳ của Clinton kết thúc với sự sụp đổ của những cuộc thương thảo hòa bình và sự bắt đầu của cuộc khởi nghĩa Palestine lần thứ hai [chống Israel].
Thậm chí trong thập niên 1990 Mỹ cũng chưa chắc chiếm được cảm tình của thế giới. Năm 1999, Samuel P. Huntington gán cho Mỹ danh hiệu “siêu cường quốc đơn độc”, bị thù ghét ở nhiều nơi trên địa cầu vì hành vi “có tính xâm phạm, can thiệp, lợi dụng, đơn phương, bá quyền, đạo đức giả”. Ngoại trưởng Pháp lên án “siêu cường quốc cực đoan”(hyperpower) và công khai mong ước một thế giới “đa cực” trong đó Mỹ không còn thống lĩnh nữa. Một nhà ngoại giao Anh nói với Huntington: “Chỉ ở Mỹ người ta mới thấy thế giới mong muốn vai trò lãnh đạo của Mỹ. Ở tất cả những nơi khác người ta thấy Mỹ ngạo mạn và hành động đơn phương.”
ĐIỀU ĐÓ HẲN NHIÊN là vô lý. Trái với nhận định của nhà ngoại giao Anh, nhiều nước khác quả thực đã mong Mỹ đóng vai trò lãnh đạo, mong được Mỹ bảo vệ và ủng hộ, trong thập niên 1990 và trong suốt thời Chiến tranh Lạnh. Vấn đề không phải là Mỹ luôn luôn thiếu ảnh hưởng toàn cầu. Kể từ sau Chiến tranh Thế giới Thứ hai, Mỹ quả thực là cường quốc thống lĩnh trên thế giới. Mỹ gây ảnh hưởng lớn lao, lớn hơn bất cứ cường quốc nào kể từ thời La Mã, và Mỹ đã đạt nhiều thành tựu. Nhưng Mỹ không phải là toàn năng – còn lâu mới được vậy. Nếu muốn đánh giá chính xác liệu Mỹ hiện có đang suy tàn hay không, ta cần có một chuẩn mực hợp lý để dựa vào đó mà đo lường. So sánh ảnh hưởng của Mỹ ngày nay với vị thế thống lĩnh vượt trội trong một quá khứ hoang đường chỉ có thể khiến ta lầm lạc mà thôi.
Ngày nay Mỹ thiếu khả năng đạt được ý muốn của mình về nhiều vấn đề, nhưng điều này cũng không ngăn cản Mỹ đạt nhiều thành công, cũng như chịu nhiều thất bại, như trong quá khứ. Tuy còn gây tranh cãi, Mỹ đã thành công ở Iraq hơn ở Việt Nam trước đây. Mỹ xưa nay không thể kiềm chế những tham vọng hạt nhân của Iran, hiện nay cũng như trong thập niên 1990, nhưng bằng nỗ lực của hai đời tổng thống, Mỹ đã thiết lập một mạng lưới chống phổ biến hạt nhân toàn cầu hữu hiệu hơn. Những nỗ lực của Mỹ nhằm loại trừ và tiêu diệt Al Qaeda đã thành công đáng kể, đặc biệt nếu so với những thất bại trong việc tiêu diệt những mạng lưới khủng bố và ngăn chặn những vụ tấn công khủng bố trong thập niên 1990 – những thất bại với đỉnh điểm là các vụ khủng bố 11/9. Khả năng sử dụng máy bay không người lái là một bước tiến về các loại vũ khí – tên lửa tầm thấp điều khiển từ xa và các vụ oanh tạc – đã được dùng để tấn công bọn khủng bố và các cơ sở của chúng trong những thập niên trước. Trong khi các liên minh của Mỹ ở Châu Âu vẫn còn vững vàng, chắc chắn không phải lỗi của Mỹ khi bản thân Châu Âu dường như yếu hơn trước đây. Các liên minh của Mỹ ở Châu Á có thể nói lớn mạnh hơn trong vài năm qua, và Mỹ củng cố được quan hệ với Ấn Độ vốn trước đây có căng thẳng.
Vậy là có thành có bại, nhưng xưa nay vẫn có thành có bại như vậy. Mỹ có lúc có ảnh hưởng nhiều hơn hiện nay, có lúc có ít ảnh hưởng hơn. Việc gây ảnh hưởng luôn là một cuộc đấu tranh; điều đó có thể giải thích tại sao trong từng thập niên kể từ khi kết thúc Chiến tranh Thế giới Thứ hai, người Mỹ lại lo lắng về ảnh hưởng giảm sút của họ và bồn chồn theo dõi khi những cường quốc khác dường như đang vươn lên làm ảnh hưởng tới vị thế của Mỹ. Việc định hình môi trường quốc tế ở bất kỳ thời kỳ nào cũng vô cùng gian truân. Hiếm có cường quốc nào thậm chí cố gắng làm điều đó, và ngay cả quốc gia hùng mạnh nhất ít khi đạt được tất cả hay thậm chí phần lớn những mục tiêu của họ. Chính sách đối ngoại giống như đánh bóng chày: nếu ta đánh 10 lần mà trật 7 lần, thì cũng đủ để tên tuổi ta được đưa vào Nhà Lưu Danh.
III.
Những thách thức hiện nay rất lớn, và sự vươn lên của Trung Quốc là thách thức hiển nhiên nhất. Nhưng chúng cũng không lớn hơn những thách thức mà Mỹ gặp phải trong Chiến tranh Lạnh. Chỉ khi hồi tưởng lại mới thấy Chiến tranh Lạnh có vẻ dễ dàng. Người Mỹ vào cuối Chiến Tranh Thế giới Thứ hai đối mặt với một cuộc khủng hoảng chiến lược quan trọng. Liên Xô, nếu chỉ xét về quy mô và địa thế của họ, dường như đe dọa những trung tâm chiến lược ở Châu Âu, Trung Đông, và Đông Á. Ở tất cả những vùng này, Liên Xô đối đầu với những quốc gia điêu tàn và kiệt quệ vì chiến tranh. Để giải quyết thách thức này, Mỹ đã phải vận dụng sức mạnh của chính mình, tuy lớn nhưng cũng hạn chế, vào mỗi vùng đó. Mỹ đã phải thành lập các liên minh với những quyền lực địa phương, một số trong đó là kẻ thù cũ, và hỗ trợ về kinh tế, chính trị, và quân sự để giúp họ đứng vững trên đôi chân của mình và chống lại sức ép của Liên Xô. Trong Chiến tranh Lạnh, Liên Xô gây ảnh hưởng và tạo áp lực đối với những lợi ích của Mỹ chỉ bằng cách ngồi yên, trong khi Mỹ phải tất tả ngược xuôi. Nên nhớ rằng chiến lược “ngăn chặn” (containment) này tuy hiện nay được đề cao nhờ thành công rõ rệt của nó nhưng vào thời đó bị một số nhà quan sát có ảnh hưởng chê là hoàn toàn không có tác dụng. Walter Lippmann chỉ trích chiến lược đó là “sai lầm”, dựa trên “hy vọng”, nhường “thế chủ động chiến lược” cho Liên Xô trong khi Mỹ dốc hết nguồn lực của mình để cố gắng thiết lập “những nhà nước chư hầu, những chính phủ bù nhìn” yếu kém, không hữu hiệu, và không đáng tin cậy.
Hiện nay, trong trường hợp Trung Quốc, tình thế đã đảo ngược. Mặc dù Trung Quốc hiện đang và sẽ giàu hơn nhiều, và sẽ gây ảnh hưởng kinh tế trên thế giới lớn hơn ảnh hưởng mà Liên Xô từng có. Chiến tranh Thế giới Thứ hai đã đẩy Trung Quốc vào một vị thế tương đối yếu mà từ đó Trung Quốc đã và đang cố gắng hết sức để hồi phục. Nhiều nước láng giềng của Trung Quốc là những quốc gia mạnh có quan hệ gần gũi với Mỹ. Trung Quốc sẽ khó trở thành một nước bá quyền trong khu vực chừng nào Đài Loan vẫn còn độc lập và có quan hệ chiến lược với Mỹ, và chừng nào những cường quốc trong khu vực như Nhật, Hàn Quốc và Úc tiếp tục có quân Mỹ đồn trú và còn căn cứ quân sự của Mỹ. Trung Quốc sẽ cần ít nhất vài đồng minh mới mong có cơ hội đẩy Mỹ ra khỏi thành trì của Mỹ ở tây Thái Bình Dương, nhưng ngay bây giờ chính Mỹ mới là nước có những đồng minh đó. Chính Mỹ hiện có quân triển khai ở những căn cứ tiền đồn. Chính Mỹ hiện chiếm thế thống lĩnh hải quân ở những vùng biển và đường thủy mà hoạt động thương mại của Trung Quốc phải đi qua. Nhìn tổng thể, với tư cách là một đại cường quốc đang vươn lên, nhiệm vụ của Trung Quốc (đẩy Mỹ ra khỏi vị thế hiện tại), khó khăn hơn nhiều so với nhiệm vụ của Mỹ (chỉ cần duy trì vị thế mình đang có).
Liệu Mỹ có thể làm vậy hay không? Với tâm trạng bi quan hiện nay, một số người Mỹ nghi ngờ khả năng đó. Thực vậy, họ ngờ vực liệu Mỹ có đủ khả năng tiếp tục đóng vai trò thống lĩnh ở bất cứ nơi nào trên thế giới như đã từng trong quá khứ. Có người lập luận rằng tuy có thể đã không đúng hồi năm 1987, lời cảnh báo của Paul Kennedy về “tầm ảnh hưởng đế quốc dàn trải quá rộng” (imperial overstretch) mô tả chính xác hiện trạng bất ổn của Mỹ. Cuộc khủng hoảng tài khóa, hệ thống chính trị bế tắc, những vấn nạn khác nhau của xã hội Mỹ (trong đó có tình trạng mức lương dậm chân tại chỗ, bất bình đẳng thu nhập), những nhược điểm của hệ thống giáo dục, cơ sở hạ tầng xuống cấp – tất cả những vấn đề này hiện nay được xem là những nguyên nhân tại sao Mỹ cần cắt giảm hoạt động quốc tế, rút lui bớt từ một số cam kết ở nước ngoài, tập trung vào việc “xây dựng đất nước ở quốc nội”, chứ đừng cố gắng tiếp tục định hình thế giới như đã từng trong quá khứ.
MỘT LẦN NỮA, những giả định phổ biến này gần được cân nhắc ít nhiều. Trước hết, Mỹ đã “dàn trải quá rộng” đến đâu? Câu trả lời là, xét về mặt lịch sử, không hề quá rộng như thoạt tưởng. Thử xét đến vấn đề dễ hiểu là số quân mà Mỹ triển khai ở nước ngoài. Theo dõi cuộc tranh luận hiện nay, ta có thể tưởng rằng số quân Mỹ tham gia các hoạt động ở nước ngoài nhiều hơn bao giờ hết. Nhưng còn lâu mới đúng như vậy. Năm 1953, Mỹ có gần một triệu quân triển khai ở nước ngoài – 325.000 tham chiến ở Triều Tiên và 600.000 đồn trú ở Châu Âu, Châu Á, và những vùng khác. Năm 1968, Mỹ có hơn một triệu quân ở nước ngoài – 537.000 ở Việt Nam và thêm một nửa triệu quân đóng ở những nơi khác. Trái lại, vào mùa hè 2011, vào lúc cao trào của số quân triển khai trong hai cuộc chiến của Mỹ, có khoảng 200.000 quân tham chiến ở Iraq và Afghanistan tính chung, và khoảng 160.000 quân đóng ở Châu Âu và Đông Á. Tính chung, và bao gồm những lực lượng khác đóng trên khắp thế giới, có khoảng 500.000 triển khai ở nước ngoài. Con số này thậm chí còn thấp hơn những đợt triển khai thời bình trong Chiến tranh Lạnh. Ví dụ, năm 1957, có hơn 750.000 quân đóng ở nước ngoài. Thời gian mười năm từ khi đế chế Xô viết sụp đổ cho đến lúc xảy ra những vụ khủng bố 11/9 là giai đoạn duy nhất mà con số những lực lượng triển khai ở nước ngoài thấp hơn hiện nay. Phép so sánh này càng tương phản hơn nếu ta xét đến mức gia tăng dân số của Mỹ. Khi Mỹ có một triệu quân triển khai ở nước ngoài vào năm 1953, tổng dân số của Mỹ chỉ là 160 triệu. Hiện nay, khi có nửa triệu quân triển khai ở nước ngoài, dân số Mỹ là 313 triệu. Đất nước có số dân đông gấp đôi, với số quân triển chỉ bằng một nửa so với 50 năm trước.
Vậy còn phí tổn tài chính thì sao? Nhiều người hình như tin rằng chi phí của những đợt triển khai này, và của các lực lượng vũ trang nói chung, là một yếu tố chính góp phần làm tăng vọt những khoản thâm hụt ngân sách đe dọa đến khả năng trả nợ của nền kinh tế quốc dân. Nhưng điều này cũng không đúng. Theo nhận định của nguyên giám đốc cơ quan ngân sách Mỹ Alice Rivlin, những dự báo đáng sợ về thâm hụt trong tương lai không phải là do “chi tiêu quốc phòng gia tăng”, huống gì là do chi tiêu cho viện trợ nước ngoài. Những khoản thâm hụt bất kham dự báo cho những năm sắp đến chủ yếu là kết quả của chi tiêu phân bổ bắt buộc theo luật định (entitlement spending) ngày càng nhiều. Ngay cả những khoản cắt giảm mạnh tay nhất về ngân sách quốc phòng cũng chỉ tiết kiệm được từ 50 tỉ đến 100 tỉ đô-la mỗi năm, một tỉ lệ nhỏ – từ 4 đến 8 phần trăm – trong con số 1,5 ngàn tỉ đô-la thâm hụt hàng năm mà Mỹ đang đương đầu.
Năm 2002, khi Paul Kennedy sửng sốt về việc Mỹ vẫn còn khả năng duy trì vị thế “siêu cường quốc độc nhất của thế giới với giá rẻ”, Mỹ chi tiêu khoảng 3,4 phần trăm GDP cho quốc phòng. Hiện nay, mức chi tiêu đó thấp hơn 4 phần trăm một chút, và trong những năm sắp đến, con số đó có thể lại giảm xuống – vẫn còn “rẻ” theo các chuẩn mực trong lịch sử. Chi phí cho việc duy trì sức mạnh thống lĩnh thế giới không đến nỗi đắt quá.
Ngoài ra, nếu ta thật sự nghiêm túc về chuyện hạch toán này, chi phí của việc duy trì vị thế đó không thể đo lường được nếu không xét đến chi phí của việc đánh mất vị thế đó. Tất nhiên, trong những chi phí của việc giảm vai trò của Mỹ trên thế giới, có những chi phí không thể định lượng được. Nếu người Mỹ được sống trong một thế giới với chủ yếu là các nước dân chủ, thay vì các chế độ chuyên quyền, thì điều đó có giá trị ra sao đối với người Mỹ? Nhưng một số trong những chi phí khả dĩ này có thể đo lường được, nếu như có người muốn thử. Nếu sự suy tàn của sức mạnh quân sự Mỹ dẫn đến sự tan rã trật tự kinh tế quốc tế mà sức mạnh Mỹ từ trước đến nay đã giúp duy trì; nếu những con đường mậu dịch và đường thủy không còn an toàn như trước, vì Hải quân Mỹ không còn khả năng bảo vệ chúng; nếu những cuộc chiến tranh khu vực bùng nổ giữa các đại cường quốc vì họ không còn bị siêu cường Mỹ chế ngự; nếu những đồng minh của Mỹ bị tấn công vì Mỹ tỏ ra không còn khả năng ứng cứu bảo vệ cho họ; nếu bản chất nhìn chung tự do và cởi mở của hệ thống quốc tế trở nên bớt tự do và cởi mở – nếu tất cả những điều này xảy ra, thì sẽ có những chi phí có thể đo lường được. Và cũng chẳng phải viển vông nếu hình dung rằng những chi phí này sẽ lớn hơn nhiều so với những khoản tiết kiệm thu được nhờ cắt giảm 100 tỉ đô-la mỗi năm trong ngân sách quốc phòng và ngân sách viện trợ nước ngoài. Ta có thể tiết kiệm bằng cách mua xe cũ không có bảo hành và không có một số đặc tính an toàn, nhưng chuyện gì xảy ra nếu ta bị tai nạn? Sức mạnh quân sự Mỹ giảm rủi ro xảy ra các tai nạn bằng cách ngăn cản xung đột, và giảm chi phí của các tai nạn thực sự xảy ra bằng cách giảm xác suất thua trận. Những khoản tiết kiệm này cũng cần được đưa vào phép tính. Chỉ riêng về khía cạnh tài chính, việc duy trì hoạt động quốc tế của Mỹ ở mức độ hiện tại có thể rẻ hơn nhiêu so với việc giảm bớt hoạt động đó.
CÓ LẼ MỐI QUAN NGẠI lớn nhất đằng sau tâm lý lo sợ suy tàn hiện diện trên khắp đất nước hiện nay không hẳn là liệu Mỹ có đủ khả năng đảm nhận vai trò của mình trên thế giới hay không. Mà là liệu người Mỹ có giải quyết được vấn đề nào trong những khó khăn kinh tế và xã hội cấp bách nhất của họ. Như nhiều chính khách và bình luận viên đã hỏi, liệu người Mỹ có thể làm điều cần phải làm để cạnh tranh hiệu quả trên thế giới trong thế kỷ 21 hay không?
Câu trả lời trung thực là: ai mà biết được? Tuy nhiên, nếu lấy lịch sử Mỹ làm chỉ dẫn, chí ít cũng có lý do để hy vọng. Người Mỹ trước kia từng có cảm giác bất an này, và nhiều thế hệ trước đây cũng đã có cảm tưởng đánh mất sức sống mãnh liệt và mất hiệu lực: như hồi năm 1788, Patrick Henry[11] than vãn về chuyện đất nước sa sút từ vinh quang trong quá khứ, “khi tinh thần Mỹ đang ở thời thanh xuân”. Trong hai thế kỷ qua đã có nhiều lần hệ thống chính trị trở nên vô dụng, bế tắc đến tuyệt vọng, và dường như không thể tìm ra các giải pháp những vấn nạn trầm trọng của quốc gia – từ nạn nô lệ và rồi thời kỳ Tái thiết sau Nội chiến, đến những xáo trộn về công nghiệp hóa vào cuối thế kỷ 19 và cuộc khủng hoảng phúc lợi xã hội trong cuộc Đại Khủng hoảng, đến những hỗn loạn và tâm lý hoang tưởng trong những năm đầu của Chiến tranh Lạnh. Bất cứ ai trung thực nhớ lại thập niên 1970, với vụ Watergate, cuộc chiến Việt Nam, kinh tế vừa đình trệ vừa lạm phát cao, và khủng hoảng năng lượng, không thể thực sự tin rằng những khó khăn hiện nay của chúng ta là không có gì sánh bằng.
Thành công trong quá khứ không bảo đảm thành công trong tương lai. Nhưng dường như bằng chứng lịch sử cho thấy rõ một điều: hệ thống Mỹ tuy có những đặc tính thường khiến nó vô dụng nhưng cũng đã chứng tỏ có khả năng thích ứng và hồi phục từ những khó khăn tốt hơn nhiều nước khác, trong đó có những đối thủ địa chính trị. Điều này hẳn nhiên có liên quan đến quyền tự do tương đối của xã hội Mỹ tưởng thưởng cho những người đổi mới sáng tạo, thường bên ngoài cơ cấu quyền lực hiện có, vì có công tạo ra những cách làm mới; và liên quan đến hệ thống chính trị tương đối cởi mở của Mỹ cho phép các phong trào có động lực tiến triển và tác động đến hành vi của giới chóp bu quyền lực chính trị. Hệ thống Mỹ chậm chạp và vụng về một phần bởi vì những vị Quốc phụ (Founding Fathers) thiết kế hệ thống theo cách đó, với một cơ cấu liên bang, tam quyền phân lập, và một Hiến Pháp và Tuyên Ngôn Dân Quyền thành văn – nhưng hệ thống đó cũng có năng lực đặc biệt để thực hiện những thay đổi ngay khi nồi nước sôi có vẻ như sắp sửa bật tung nắp. Thỉnh thoảng có “những cuộc bầu cử tới hạn”[12] tạo điều kiện diễn ra những chuyển biến [hệ trọng], mang lại những giải pháp chính trị mới cho những vấn đề cũ và dường như không thể giải quyết được. Dĩ nhiên không có gì bảo đảm cả: hệ thống chính trị đã không giải quyết được vấn đề nô lệ mà không có chiến tranh. Nhưng về nhiều vấn đề lớn trong suốt tiến trình lịch sử của mình, người Mỹ đã tìm ra cách đạt được và thực hiện một giải pháp đồng thuận quốc gia.
Khi Paul Kennedy trầm trồ thán phục thành công liên tục của siêu cường Mỹ hồi năm 2002, ông nhận xét rằng một trong những nguyên nhân chủ yếu là người Mỹ có khả năng vượt qua hoàn cảnh mà hồi năm 1987 ông cứ tưởng là một cuộc khủng hoảng kinh tế dài hạn không giải quyết được. Giới doanh nhân và giới chính khách Mỹ “đã phản ứng mạnh mẽ trước cuộc tranh luận về “suy tàn” bằng cách ra tay hành động: cắt giảm chi phí, tinh giản các công ty cho gọn nhẹ và hiệu quả hơn, đầu tư vào những công nghệ mới hơn, thúc đẩy cách mạng thông tin liên lạc, giảm thâm hụt chính phủ, tất thảy những việc đó đã giúp tạo nên những bước tiến đáng kể hàng năm về năng suất”. Có thể hình dung rằng người Mỹ cũng có thể đương đầu được với thách thức kinh tế mới đây nhất. Cũng hợp lý nếu nghĩ rằng giống như trong quá khứ, những quốc gia khác sẽ gặp phải những khó khăn của chính họ. Trong số những quốc gia hiện đang tận hưởng các phép lạ kinh tế, không có nước nào không có vấn đề. Brazil, Ấn Độ, Thổ Nhĩ Kỳ, và Nga đều có những lịch sử đầy gian truân cho thấy con đường trước mắt sẽ không phải là đường thăng hoa đơn giản và suôn sẻ. Có một câu hỏi thực sự: liệu mô hình chuyên quyền của Trung Quốc, vốn có thể rất hữu hiệu trong việc đưa ra một số quyết định chiến lược về nền kinh tế trong ngắn hạn, về dài hạn có thể đủ linh hoạt để thích ứng với một môi trường kinh tế, chính trị, và chiến lược quốc tế đang biến đổi hay không?
Tóm lại: không phải chỉ nhờ có may mắn mà trong quá khứ Mỹ đã vượt qua những cuộc khủng hoảng và trỗi dậy mạnh mẽ hơn và vững vàng hơn những nước khác trong khi nhiều đối thủ của Mỹ đã suy sụp. Và có thể chỉ bằng khấn nguyện thôi thì chưa đủ để tin rằng Mỹ lại có thể làm được như vậy.
NHƯNG CÓ một nguy cơ. Đó là trong lúc này, trong khi đất nước tiếp tục chật vật, người Mỹ có thể tự nhủ rằng suy tàn quả thực là điều tất yếu, hoặc tin rằng Mỹ có thể tạm rút lui khỏi những trách nhiệm toàn cầu trong khi xử lý những vấn đề nội địa. Đối với nhiều người Mỹ, chấp nhận suy tàn có thể là một lối thoát đáng hoan nghênh để trốn khỏi những gánh nặng đạo đức và vật chất đã đè lên vai họ kể từ Chiến tranh Thế giới Thứ hai. Nhiều người trong tiềm thức có thể mong ước trở lại với tình hình hồi năm 1900, khi Mỹ giàu có, hùng mạnh, nhưng không phải chịu trách nhiệm cho trật tự thế giới.
Giả định đằng sau một hướng đi như vậy là trật tự thế giới hiện tại dù sao sẽ vẫn tồn tại mà không cần sức mạnh Mỹ, hay ít ra là cần ít sức mạnh Mỹ hơn; hoặc những nước khác có thể điền khuyết vào những việc chưa có ai đảm nhận; hoặc đơn giản là những lợi ích của trật tự thế giới luôn hiện diện và chẳng cần hành động đặc biệt của bất cứ ai. Đáng tiếc là trật tự thế giới hiện tại – với những quyền tự do phổ biến rộng rãi, tình hình nhìn chung thịnh vượng, và không có xung đột giữa các đại cường quốc – vừa mỏng manh vừa độc nhất vô nhị. Gìn giữ trật tự đó xưa nay là một cuộc đấu tranh trong mỗi thập niên, và sẽ vẫn là một cuộc đấu tranh trong những thập niên sắp đến. Việc gìn giữ trật tự thế giới hiện tại đòi hỏi vai trò lãnh đạo thường xuyên của Mỹ và cam kết thường xuyên của Mỹ.
Suy cho cùng, quyết định nằm trong tay người Mỹ, Sự suy tàn, như Charles Krauthammer nhận xét, là một lựa chọn. Suy tàn không phải là một định mệnh không thể tránh khỏi – ít nhất là chưa phải vậy. Các đế chế và đại cường quốc hưng thịnh rồi suy vong, và câu hỏi duy nhất là khi nào. Nhưng câu hỏi “khi nào” quả thực rất quan trọng. Liệu Mỹ sẽ bắt đầu suy tàn trong hai thập niên sắp đến hay không sẽ có ý nghĩa rất hệ trọng trong hai thế kỷ đến, với cả người Mỹ lẫn bản chất của thế giới họ đang sống.
Robert Kagan là nghiên cứu viên cao cấp về chính sách đối ngoại ở Brookings Institution, và bình luận viên cho báo The Washington Post. Một phiên bản của tiểu luận này sẽ in trong cuốn sách mới của ông, The World America Made (Thế giới mà nước Mỹ tạo ra), sẽ được nhà Knopf xuất bản vào tháng này. Việc ấn hành tiểu luận này được sự hỗ trợ của Quỹ Phân tích Chính sách Hertog/Simon. Bài báo này đăng trong số ngày 2 tháng 2 năm 2012 của tạp chí The New Republic.
Bản tiếng Anh: Not Fade Away, The New Republic, 2/2/2012. Toàn văn lấy từ trang của GS Trần Hữu Dũng.
[1] Dean Acheson (1893–1971): Bộ trưởng Ngoại giao Mỹ, trong chính quyền tổng thống Harry Truman (1949-1953). (N.D.)
[2] National Security Council Report 68 (NSC-68): Báo cáo của Hội đồng An ninh Quốc gia số 68, soạn ngày 14/4/1950 dưới thời tổng thống Harry Truman, giúp định hình chính sách đối ngoại của Mỹ thời Chiến tranh Lạnh. (N.D.)
[3] Douglas MacArthur (1880 –1964): tướng Mỹ, từng giữ chức Tổng Tham mưu Lục Quân Mỹ trong thập niên 1930. (N.D.)
[4] Báo cáo “Ngăn chặn & Tồn tại trong Thời đại Hạt nhân” (Deterrence & Survival in the Nuclear Age), do Ủy ban Tư vấn Khoa học của Tổng thống đệ trình lên Tổng thống Eisenhower vào ngày 7/11/1957, cảnh báo về khiếm khuyết của quốc phòng Mỹ và khuyến nghị tăng cường đáng kể năng lực tấn công và phòng thủ chiến lược của Mỹ. Văn bản này được gọi là Báo cáo Gaither, theo tên của chủ tịch Ủy ban Horace Rowan Gaither.
[5] Kim Môn (Quemoy, Kinmen, 金門) và Mã Tổ (Matsu, 馬祖) nằm trong cụm quần đảo ở Eo biển Đài Loan, bị Đài Loan và Trung Quốc tranh chấp. (N.D.)
[6] John Foster Dulles (1888 –1959): Bộ trưởng Ngoại giao Mỹ, trong chính quyền tổng thống Dwight D. Eisenhower (1953-1959). (N.D.)
[7] Joseph S. Nye Jr. (1937-): Nhà chính trị học, Giáo sư Đại học Harvard, người tiên phong về lý thuyết sức mạnh mềm (soft power); ông từng giữ nhiều chức vụ trong và Hội đồng Tình báo Quốc gia, và các bộ Ngoại giao và Quốc phòng Mỹ, trong đó có chức Thứ trưởng Quốc phòng dưới thời tổng thống Clinton. (N.D.)
[8] Joseph McCarthy (1908-1957): Thượng nghị sĩ Đảng Cộng hòa, đại diện cho tiểu bang Wisconsin từ năm 1947 đến 1957. Ông được biết nhiều do từ năm 1950 dẫn đầu hoạt động truy lùng, bắt bớ và thẩm vấn những người bị tình nghi là có cảm tình với Cộng sản và/hoặc làm gián điệp cho Cộng sản. Vì những hành động này, ông bị Thượng viện Mỹ bỏ phiếu kỷ luật với hình thức khiển trách vào ngày 2/12/1954. (N.D.)
[9] Diễn ra ở khu Watts của thành phố Los Angeles, từ ngày 11/8 đến 15/8/1965, là cuộc bạo động nghiêm trọng nhất trong lịch sử thành phố cho đến khi xảy ra cuộc bạo động năm 1992. (N.D.)
[10] Diễn ra ngày 4/5/1970 tại Đại học Kent State, thành phố Kent, tiểu bang Ohio, với 4 người chết và 9 người bị thương. (N.D.)
[11] Patrick Henry (1736-1799): chính khách lãnh đạo phong trào độc lập ở Virginia trong những năm 1770, là một trong những vị Quốc phụ (Founding Fathers) của Mỹ, và sau này là thống đốc đầu tiên và thứ sáu của tiểu bang Virginia. (N.D.)
[12] “Những cuộc bầu cử tới hạn” (critical elections) là thuật ngữ chỉ tiến trình chuyển biến chính trị ở Mỹ thông qua nhiều cuộc bầu cử (thường trong thời gian dài) trong đó những nhóm cử tri chuyển lá phiếu ủng hộ từ đảng này sang đảng khác, và những chuyển biến đó không đảo ngược được. Thuật ngữ này được nhà chính trị học người Mỹ Vladimir Orlando Key Jr. (1908-1963) đặt vào năm 1955 để mô tả những kỳ bầu cử tổng thống Mỹ từ 1928 đến 1932, trong đó nhiều nhóm xã hội (đặc biệt là sắc dân thiểu số ở thành thị và người da đen) chuyển từ ủng hộ Đảng Cộng hòa sang ủng hộ Đảng Dân chủ. (N.D.)
--Tương lai đế quốc Mỹ: Not Fade Away (The New Republic 11-1-12) -- Theo Robert Kagan, sự suy đồi của Mỹ chỉ là một huyền thoại. Bài đặc biệt quan trong ($$THD), cần có người dịch ngay. ◄◄
Against the myth of American decline
Robert Kagan
Robert Kagan
Is the United States in decline, as so many seem to believe these days? Or are Americans in danger of committing pre-emptive superpower suicide out of a misplaced fear of their own declining power? A great deal depends on the answer to these questions. The present world order—characterized by an unprecedented number of democratic nations; a greater global prosperity, even with the current crisis, than the world has ever known; and a long peace among great powers—reflects American principles and preferences, and was built and preserved by American power in all its political, economic, and military dimensions.
If American power declines, this world order will decline with it. It will be replaced by some other kind of order, reflecting the desires and the qualities of other world powers. Or perhaps it will simply collapse, as the European world order collapsed in the first half of the twentieth century. The belief, held by many, that even with diminished American power “the underlying foundations of the liberal international order will survive and thrive,” as the political scientist G. John Ikenberry has argued, is a pleasant illusion. American decline, if it is real, will mean a different world for everyone.
But how real is it? Much of the commentary on American decline these days rests on rather loose analysis, on impressions that the United States has lost its way, that it has abandoned the virtues that made it successful in the past, that it lacks the will to address the problems it faces. Americans look at other nations whose economies are now in better shape than their own, and seem to have the dynamism that America once had, and they lament, as in the title of Thomas Friedman’s latest book, that “that used to be us.”
The perception of decline today is certainly understandable, given the dismal economic situation since 2008 and the nation’s large fiscal deficits, which, combined with the continuing growth of the Chinese, Indian, Brazilian, Turkish, and other economies, seem to portend a significant and irreversible shift in global economic power. Some of the pessimism is also due to the belief that the United States has lost favor, and therefore influence, in much of the world, because of its various responses to the attacks of September 11. The detainment facilities at Guantánamo, the use of torture against suspected terrorists, and the widely condemned invasion of Iraq in 2003 have all tarnished the American “brand” and put a dent in America’s “soft power”—its ability to attract others to its point of view. There have been the difficult wars in Iraq and Afghanistan, which many argue proved the limits of military power, stretched the United States beyond its capacities, and weakened the nation at its core. Some compare the United States to the British Empire at the end of the nineteenth century, with the Iraq and Afghanistan wars serving as the equivalent of Britain’s difficult and demoralizing Boer War.
With this broad perception of decline as the backdrop, every failure of the United States to get its way in the world tends to reinforce the impression. Arabs and Israelis refuse to make peace, despite American entreaties. Iran and North Korea defy American demands that they cease their nuclear weapons programs. China refuses to let its currency rise. Ferment in the Arab world spins out of America’s control. Every day, it seems, brings more evidence that the time has passed when the United States could lead the world and get others to do its bidding.
Powerful as this sense of decline may be, however, it deserves a more rigorous examination. Measuring changes in a nation’s relative power is a tricky business, but there are some basic indicators: the size and the influence of its economy relative to that of other powers; the magnitude of military power compared with that of potential adversaries; the degree of political influence it wields in the international system—all of which make up what the Chinese call “comprehensive national power.” And there is the matter of time. Judgments based on only a few years’ evidence are problematic. A great power’s decline is the product of fundamental changes in the international distribution of various forms of power that usually occur over longer stretches of time. Great powers rarely decline suddenly. A war may bring them down, but even that is usually a symptom, and a culmination, of a longer process.
The decline of the British Empire, for instance, occurred over several decades. In 1870, the British share of global manufacturing was over 30 percent. In 1900, it was 20 percent. By 1910, it was under 15 percent—well below the rising United States, which had climbed over the same period from more than 20 percent to more than 25 percent; and also less than Germany, which had lagged far behind Britain throughout the nineteenth century but had caught and surpassed it in the first decade of the twentieth century. Over the course of that period, the British navy went from unchallenged master of the seas to sharing control of the oceans with rising naval powers. In 1883, Britain possessed more battleships than all the other powers combined. By 1897, its dominance had been eclipsed. British officials considered their navy “completely outclassed” in the Western hemisphere by the United States, in East Asia by Japan, and even close to home by the combined navies of Russia and France—and that was before the threatening growth of the German navy. These were clear-cut, measurable, steady declines in two of the most important measures of power over the course of a half-century.
SOME OF THE ARGUMENTS for America’s relative decline these days would be more potent if they had not appeared only in the wake of the financial crisis of 2008. Just as one swallow does not make a spring, one recession, or even a severe economic crisis, need not mean the beginning of the end of a great power. The United States suffered deep and prolonged economic crises in the 1890s, the 1930s, and the 1970s. In each case, it rebounded in the following decade and actually ended up in a stronger position relative to other powers than before the crisis. The 1910s, the 1940s, and the 1980s were all high points of American global power and influence.
Less than a decade ago, most observers spoke not of America’s decline but of its enduring primacy. In 2002, the historian Paul Kennedy, who in the late 1980s had written a much-discussed book on “the rise and fall of the great powers,” America included, declared that never in history had there been such a great “disparity of power” as between the United States and the rest of the world. Ikenberry agreed that “no other great power” had held “such formidable advantages in military, economic, technological, cultural, or political capabilities.... The preeminence of American power” was “unprecedented.” In 2004, the pundit Fareed Zakaria described the United States as enjoying a “comprehensive uni-polarity” unlike anything seen since Rome. But a mere four years later Zakaria was writing about the “post-American world” and “the rise of the rest,” and Kennedy was discoursing again upon the inevitability of American decline. Did the fundamentals of America’s relative power shift so dramatically in just a few short years?
The answer is no. Let’s start with the basic indicators. In economic terms, and even despite the current years of recession and slow growth, America’s position in the world has not changed. Its share of the world’s GDP has held remarkably steady, not only over the past decade but over the past four decades. In 1969, the United States produced roughly a quarter of the world’s economic output. Today it still produces roughly a quarter, and it remains not only the largest but also the richest economy in the world. People are rightly mesmerized by the rise of China, India, and other Asian nations whose share of the global economy has been climbing steadily, but this has so far come almost entirely at the expense of Europe and Japan, which have had a declining share of the global economy.
Optimists about China’s development predict that it will overtake the United States as the largest economy in the world sometime in the next two decades. This could mean that the United States will face an increasing challenge to its economic position in the future. But the sheer size of an economy is not by itself a good measure of overall power within the international system. If it were, then early nineteenth-century China, with what was then the world’s largest economy, would have been the predominant power instead of the prostrate victim of smaller European nations. Even if China does reach this pinnacle again—and Chinese leaders face significant obstacles to sustaining the country’s growth indefinitely—it will still remain far behind both the United States and Europe in terms of per capita GDP.
Military capacity matters, too, as early nineteenth-century China learned and Chinese leaders know today. As Yan Xuetong recently noted, “military strength underpins hegemony.” Here the United States remains unmatched. It is far and away the most powerful nation the world has ever known, and there has been no decline in America’s relative military capacity—at least not yet. Americans currently spend less than $600 billion a year on defense, more than the rest of the other great powers combined. (This figure does not include the deployment in Iraq, which is ending, or the combat forces in Afghanistan, which are likely to diminish steadily over the next couple of years.) They do so, moreover, while consuming a little less than 4 percent of GDP annually—a higher percentage than the other great powers, but in historical terms lower than the 10 percent of GDP that the United States spent on defense in the mid-1950s and the 7 percent it spent in the late 1980s. The superior expenditures underestimate America’s actual superiority in military capability. American land and air forces are equipped with the most advanced weaponry, and are the most experienced in actual combat. They would defeat any competitor in a head-to-head battle. American naval power remains predominant in every region of the world.
By these military and economic measures, at least, the United States today is not remotely like Britain circa 1900, when that empire’s relative decline began to become apparent. It is more like Britain circa 1870, when the empire was at the height of its power. It is possible to imagine a time when this might no longer be the case, but that moment has not yet arrived.
BUT WHAT ABOUT the “rise of the rest”—the increasing economic clout of nations like China, India, Brazil, and Turkey? Doesn’t that cut into American power and influence? The answer is, it depends. The fact that other nations in the world are enjoying periods of high growth does not mean that America’s position as the predominant power is declining, or even that “the rest” are catching up in terms of overall power and influence. Brazil’s share of global GDP was a little over 2 percent in 1990 and remains a little over 2 percent today. Turkey’s share was under 1 percent in 1990 and is still under 1 percent today. People, and especially businesspeople, are naturally excited about these emerging markets, but just because a nation is an attractive investment opportunity does not mean it is a rising great power. Wealth matters in international politics, but there is no simple correlation between economic growth and international influence. It is not clear that a richer India today wields greater influence on the global stage than a poorer India did in the 1950s under Nehru, when it was the leader of the Non-Aligned Movement, or that Turkey, for all the independence and flash of Prime Minister Recep Tayyip Erdoğan, really wields more influence than it did a decade ago.
As for the effect of these growing economies on the position of the United States, it all depends on who is doing the growing. The problem for the British Empire at the beginning of the twentieth century was not its substantial decline relative to the United States, a generally friendly power whose interests did not fundamentally conflict with Britain’s. Even in the Western hemisphere, British trade increased as it ceded dominance to the United States. The problem was Britain’s decline relative to Germany, which aimed for supremacy on the European continent, and sought to compete with Britain on the high seas, and in both respects posed a threat to Britain’s core security. In the case of the United States, the dramatic and rapid rise of the German and Japanese economies during the Cold War reduced American primacy in the world much more than the more recent “rise of the rest.” America’s share of the world’s GDP, nearly 50 percent after World War II, fell to roughly 25 percent by the early 1970s, where it has remained ever since. But that “rise of the rest” did not weaken the United States. If anything, it strengthened it. Germany and Japan were and are close democratic allies, key pillars of the American world order. The growth of their economies actually shifted the balance irretrievably against the Soviet bloc and helped bring about its demise.
When gauging the impact of the growing economies of other countries today, one has to make the same kinds of calculations. Does the growth of the Brazilian economy, or of the Indian economy, diminish American global power? Both nations are friendly, and India is increasingly a strategic partner of the United States. If America’s future competitor in the world is likely to be China, then a richer and more powerful India will be an asset, not a liability, to the United States. Overall, the fact that Brazil, India, Turkey, and South Africa are enjoying a period of economic growth—which may or may not last indefinitely—is either irrelevant to America’s strategic position or of benefit to it. At present, only the growth of China’s economy can be said to have implications for American power in the future, and only insofar as the Chinese translate enough of their growing economic strength into military strength.
And of course it is true that the United States is not able to get what it wants much of the time. But then it never could. Much of today’s impressions about declining American influence are based on a nostalgic fallacy: that there was once a time when the United States could shape the whole world to suit its desires, and could get other nations to do what it wanted them to do, and, as the political scientist Stephen M. Walt put it, “manage the politics, economics and security arrangements for nearly the entire globe.”
If we are to gauge America’s relative position today, it is important to recognize that this image of the past is an illusion. There never was such a time. We tend to think back on the early years of the Cold War as a moment of complete American global dominance. They were nothing of the sort. The United States did accomplish extraordinary things in that era: the Marshall Plan, the NATO alliance, the United Nations, and the Bretton Woods economic system all shaped the world we know today. Yet for every great achievement in the early Cold War, there was at least one equally monumental setback.
During the Truman years, there was the triumph of the Communist Revolution in China in 1949, which American officials regarded as a disaster for American interests in the region and which did indeed prove costly; if nothing else, it was a major factor in spurring North Korea to attack the South in 1950. But as Dean Acheson concluded, “the ominous result of the civil war in China” had proved “beyond the control of the ... United States,” the product of “forces which this country tried to influence but could not.” A year later came the unanticipated and unprepared-for North Korean attack on South Korea, and America’s intervention, which, after more than 35,000 American dead and almost 100,000 wounded, left the situation almost exactly as it had been before the war. In 1949, there came perhaps the worst news of all: the Soviet acquisition of the atomic bomb and the end of the nuclear monopoly on which American military strategy and defense budgeting had been predicated.
A year later, NSC-68, the famous strategy document, warned of the growing gap between America’s military strength and its global strategic commitments. If current trends continued, it declared, the result would be “a serious decline in the strength of the free world relative to the Soviet Union and its satellites.” The “integrity and vitality of our system,” the document stated, was “in greater jeopardy than ever before in our history.” Douglas MacArthur, giving the keynote address at the Republican National Convention in 1952, lamented the “alarming change in the balance of world power,” “the rising burden of our fiscal commitments,” the ascendant power of the Soviet Union, “and our own relative decline.” In 1957, the Gaither Commission reported that the Russian economy was growing at a much faster pace than that of the United States and that by 1959 Russia would be able to hit American soil with one hundred intercontinental ballistic missiles, prompting Sam Rayburn, the speaker of the House, to ask, “What good are a sound economy and a balanced budget if we lose our national lives and Russian rubles become the coin of the land?”
Nor was the United States always able to persuade others, even its closest allies, to do what it wanted, or to refrain from doing what it did not want. In 1949, Acheson tried and failed to prevent European allies, including the British, from recognizing Communist China. In 1954, the Eisenhower administration failed to get its way at the Geneva Conference on Vietnam and refused to sign the final accords. Two years later it tried to prevent the British, the French, and the Israelis from invading Egypt over the closure of the Suez Canal, only to see them launch an invasion without so much as a heads-up to Washington. When the United States confronted China over the islands of Quemoy and Matsu, the Eisenhower administration tried and failed to get a show of support from European allies, prompting John Foster Dulles to fear that NATO was “beginning to fall apart.” By the late 1950s, Mao believed the United States was a superpower in decline, “afraid of taking on new involvements in the Third World and increasingly incapable of maintaining its hegemony over the capitalist countries.”
BUT WHAT ABOUT “soft power”? Wasn’t it true, as the political scientist Joseph S. Nye Jr. has argued, that the United States used to be able to “get what it wanted in the world” because of the “values expressed” by American culture as reflected through television, movies, and music, and because of the attractiveness of America’s domestic and foreign policies? These elements of soft power made other peoples around the world want to follow the United States, “admiring its values, emulating its example, aspiring to its level of prosperity and openness.”
Again, the historical truth is more complicated. During the first three decades after World War II, great portions of the world neither admired the United States nor sought to emulate it, and were not especially pleased at the way it conducted itself in international affairs. Yes, American media were spreading American culture, but they were spreading images that were not always flattering. In the 1950s the world could watch televised images of Joseph McCarthy and the hunt for Communists in the State Department and Hollywood. American movies depicted the suffocating capitalist conformism of the new American corporate culture. Best-selling novels such as The Ugly Americanpainted a picture of American bullying and boorishness. There were the battles over segregation in the 1950s and 1960s, the globally transmitted images of whites spitting at black schoolchildren and police setting their dogs on black demonstrators. (That “used to be us,” too.) The racism of America was practically “ruining” the American global image, Dulles feared, especially in the so-called Third World. In the late 1960s and early 1970s came the Watts riots, the assassinations of Martin Luther King Jr. and Robert Kennedy, the shootings at Kent State, and then the government-shaking scandal of Watergate. These were not the kinds of images likely to endear the United States to the world, no matter how many Jerry Lewis and Woody Allen movies were playing in Parisian cinemas.
Nor did much of the world find American foreign policy especially attractive during these years. Eisenhower yearned “to get some of the people in these down-trodden countries to like us instead of hating us,” but the CIA-orchestrated overthrows of Mohammed Mossadegh in Iran and Jacobo Arbenz in Guatemala did not help. In 1957, demonstrators attacked the vice president’s motorcade in Venezuela, shouting, “Go away, Nixon!” “Out, dog!” “We won’t forget Guatemala!” In 1960, Khrushchev humiliated Eisenhower by canceling a summit when an American spy plane was shot down over Russia. Later that year, on his way to a “goodwill” visit in Tokyo, Eisenhower had to turn back in mid-flight when the Japanese government warned it could not guarantee his security against students protesting American “imperialism.”
Eisenhower’s Democratic successors fared little better. John F. Kennedy and his wife were beloved for a time, but America’s glow faded after his assassination. Lyndon Johnson’s invasion of the Dominican Republic in 1965 was widely condemned not only in Latin America but also by European allies. De Gaulle warned American officials that the United States, like “all countries that had overwhelming power,” had come “to believe that force would solve everything” and would soon learn this was “not the case.” And then, of course, came Vietnam—the destruction, the scenes of napalm, the My Lai massacre, the secret incursion into Cambodia, the bombing of Hanoi, and the general perception of a Western colonialist superpower pounding a small but defiant Third World country into submission. When Johnson’s vice president, Hubert Humphrey, visited West Berlin in 1967, the American cultural center was attacked, thousands of students protested American policies, and rumors swirled of assassination attempts. In 1968, when millions of Europe’s youth took to the streets, they were not expressing their admiration for American culture.
Nor were the great majority of nations around the world trying to emulate the American system. In the first decades of the Cold War, many were attracted to the state-controlled economies of the Soviet Union and China, which seemed to promise growth without the messy problems of democracy. The economies of the Soviet bloc had growth rates as high as those in the West throughout much of this period, largely due to a state-directed surge in heavy industry. According to Allen Dulles, the CIA director, many leaders in the Third World believed that the Soviet system “might have more to offer in the way of quick results than the U.S. system.” Dictators such as Egypt’s Nasser and Indonesia’s Sukarno found the state-dominated model especially attractive, but so did India’s Nehru. Leaders of the emerging Non-Aligned Movement—Nehru, Nasser, Tito, Sukarno, Nkrumah—expressed little admiration for American ways.
After the death of Stalin, moreover, both the Soviet Union and China engaged in hot competition to win over the Third World, taking “goodwill tours” and providing aid programs of their own. Eisenhower reflected that “the new Communist line of sweetness and light was perhaps more dangerous than their propaganda in Stalin’s time.” The Eisenhower, Kennedy, and Johnson administrations worried constantly about the leftward tilt of all these nations, and lavished development aid on them in the hope of winning hearts and minds. They found that the aid, while eagerly accepted, guaranteed neither allegiance nor appreciation. One result of Third World animosity was that the United States steadily lost influence at the United Nations after 1960. Once the place where the American war in Korea was legitimized, from the 1960s until the end of the Cold War the U.N. General Assembly became a forum for constant expressions of anti-Americanism.
In the late 1960s, Henry Kissinger despaired of the future. The “increased fragmentation of power, the greater diffusion of political activity, and the more complicated patterns of international conflict and alignment,” he wrote to Nixon, had sharply reduced the capacity of both superpowers to influence “the actions of other governments.” And things only seemed to get more difficult as the 1970s unfolded. The United States withdrew from Vietnam in defeat, and the world watched the first-ever resignation of an American president mired in scandal. And then, perhaps as significant as all the rest, world oil prices went through the roof.
THE LAST PROBLEM pointed to a significant new difficulty: the inability of the United States to wield influence effectively in the Middle East. Today people point to America’s failure to bring Israelis and Palestinians to a negotiated settlement, or to manage the tumultuous Arab Awakening, as a sign of weakness and decline. But in 1973 the United States could not even prevent the major powers in the Middle East from engaging in all-out war. When Egypt and Syria launched their surprise attack on Israel, it was a surprise to Washington as well. The United States eventually had to go on nuclear alert to deter Soviet intervention in the conflict. The war led to the oil embargo, the establishment of OPEC as a major force in world affairs, and the sudden revelation that, as historian Daniel Yergin put it, “the United States itself was now, finally, vulnerable.” The “world’s foremost superpower” had been “thrown on the defensive, humiliated, by a handful of small nations.” Many Americans “feared that the end of an era was at hand.”
In the 1970s, the dramatic rise in oil prices, coupled with American economic policies during the Vietnam War, led the American economy into a severe crisis. Gross national product fell by 6 percent between 1973 and 1975. Unemployment doubled from 4.5 percent to 9 percent. The American people suffered through gas lines and the new economic phenomenon of stagflation, combining a stagnant economy with high inflation. The American economy went through three recessions between 1973 and 1982. The “energy crisis” was to Americans then what the “fiscal crisis” is today. In his first televised address to the nation, Jimmy Carter called it “the greatest challenge our country will face during our lifetimes.” It was especially humiliating that the crisis was driven in part by two close American allies, the Saudi royal family and the Shah of Iran. As Carter recalled in his memoirs, the American people “deeply resented that the greatest nation on earth was being jerked around by a few desert states.”
The low point came in 1979, when the Shah was overthrown, the radical Islamic revolution led by Ayatollah Khomeini came to power, and fifty-two Americans were taken hostage and held for more than a year. The hostage crisis, as Yergin has observed, “transmitted a powerful message: that the shift of power in the world oil market in the 1970s was only part of a larger drama that was taking place in global politics. The United States and the West, it seemed to say, were truly in decline, on the defensive, and, it appeared, unable to do anything to protect their interests, whether economic or political.”
IF ONE WANTED to make a case for American decline, the 1970s would have been the time to do it; and many did. The United States, Kissinger believed, had evidently “passed its historic high point like so many earlier civilizations.... Every civilization that has ever existed has ultimately collapsed. History is a tale of efforts that failed.” It was in the 1970s that the American economy lost its overwhelming primacy, when the American trade surplus began to turn into a trade deficit, when spending on entitlements and social welfare programs ballooned, when American gold and monetary reserves were depleted.
With economic difficulties came political and strategic insecurity. First came the belief that the tide of history was with the Soviet Union. Soviet leaders themselves believed the “correlation of forces” favored communism; the American defeat and withdrawal from Vietnam led Soviet officials, for the first time, to believe they might actually “win” in the long Cold War struggle. A decade later, in 1987, Paul Kennedy depicted both superpowers as suffering from “imperial overstretch,” but suggested that it was entirely possible that the United States would be the first to collapse, following a long historical tradition of exhausted and bankrupt empires. It had crippled itself by spending too much on defense and taking on too many far-flung global responsibilities. But within two years the Berlin Wall fell, and two years after that the Soviet Union collapsed. The decline turned out to be taking place elsewhere.
THEN THERE WAS the miracle economy of Japan. A “rise of the rest” began in the late 1970s and continued over the next decade and a half, as Japan, along with the other “Asian tigers,” South Korea, Singapore, and Taiwan, seemed about to eclipse the United States economically. In 1989, the journalist James Fallows argued that the Japanese state-directed economy was plainly superior to the more laissez-faire capitalism of the United States and was destined to surpass it. Japan was to be the next superpower. While the United States had bankrupted itself fighting the Cold War, the Japanese had been busy taking all the marbles. As the analyst Chalmers Johnson put it in 1995, “The Cold War is over, and Japan won.” Even as Johnson typed those words, the Japanese economy was spiraling downward into a period of stagnation from which it has still not recovered.
With the Soviet Union gone and China yet to demonstrate the staying power of its economic boom, the United States suddenly appeared to be the world’s “sole superpower.” Yet even then it was remarkable how unsuccessful the United States was in dealing with many serious global problems. The Americans won the Gulf War, expanded NATO eastward, eventually brought peace to the Balkans, after much bloodshed, and, through most of the 1990s, led much of the world to embrace the “Washington consensus” on economics—but some of these successes began to unravel, and were matched by equally significant failures. The Washington consensus began to collapse with the Asian financial crisis of 1997, where American prescriptions were widely regarded as mistaken and damaging. The United States failed to stop or even significantly to retard the nuclear weapons programs of North Korea and Iran, despite repeatedly declaring its intention to do so. The sanctions regime imposed against Saddam Hussein’s Iraq was both futile and, by the end of the decade, collapsing. The United States, and the world, did nothing to prevent the genocide in Rwanda, partly because a year earlier the United States had been driven out of Somalia after a failed military intervention. One of the most important endeavors of the United States in the 1990s was the effort to support a transition in post-Soviet Russia to democracy and free-market capitalism. But despite providing billions of dollars and endless amounts of advice and expertise, the United States found events in Russia once again to be beyond its control.
Nor were American leaders, even in the supposed heyday of global predominance, any more successful in solving the Israeli-Palestinian problem than they are today. Even with a booming economy and a well-liked president earnestly working to achieve a settlement, the Clinton administration came up empty-handed. As the former Middle East peace negotiator Aaron David Miller recounts, Bill Clinton “cared more about and invested more time and energy in Arab-Israeli peace over a longer period of time than any of his predecessors,” and was admired and appreciated by both Israelis and Palestinians—and yet he held “three summits within six months and fail[ed] at every one.” Clinton’s term ended with the collapse of peace talks and the beginning of the second Palestinian intifada.
Even popularity was elusive in the 1990s. In 1999, Samuel P. Huntington labeled America the “lonely superpower,” widely hated across the globe for its “intrusive, interventionist, exploitative, unilateralist, hegemonic, hypocritical” behavior. The French foreign minister decried the “hyperpower” and openly yearned for a “multipolar” world in which the United States would no longer be dominant. A British diplomat told Huntington: “One reads about the world’s desire for American leadership only in the United States. Everywhere else one reads about American arrogance and unilateralism.”
THIS WAS NONSENSE, of course. Contrary to the British diplomat’s claim, many other countries did look to the United States for leadership, and for protection and support, in the 1990s and throughout the Cold War. The point is not that America always lacked global influence. From World War II onward, the United States was indeed the predominant power in the world. It wielded enormous influence, more than any great power since Rome, and it accomplished much. But it was not omnipotent—far from it. If we are to gauge accurately whether the United States is currently in decline, we need to have a reasonable baseline from which to measure. To compare American influence today with a mythical past of overwhelming dominance can only mislead us.
Today the United States lacks the ability to have its way on many issues, but this has not prevented it from enjoying just as much success, and suffering just as much failure, as in the past. For all the controversy, the United States has been more successful in Iraq than it was in Vietnam. It has been just as incapable of containing Iranian nuclear ambitions as it was in the 1990s, but it has, through the efforts of two administrations, established a more effective global counter-proliferation network. Its efforts to root out and destroy Al Qaeda have been remarkably successful, especially when compared with the failures to destroy terrorist networks and stop terrorist attacks in the 1990s—failures that culminated in the attacks of September 11. The ability to employ drones is an advance over the types of weaponry—cruise missiles and air strikes—that were used to target terrorists and facilities in previous decades. Meanwhile America’s alliances in Europe remain healthy; it is certainly not America’s fault that Europe itself seems weaker than it once was. American alliances in Asia have arguably grown stronger over the past few years, and the United States has been able to strengthen relations with India that had previously been strained.
So the record is mixed, but it has always been mixed. There have been moments when the United States was more influential than today and moments when it was less influential. The exertion of influence has always been a struggle, which may explain why, in every single decade since the end of World War II, Americans have worried about their declining influence and looked nervously as other powers seemed to be rising at their expense. The difficulties in shaping the international environment in any era are immense. Few powers even attempt it, and even the strongest rarely achieve all or even most of their goals. Foreign policy is like hitting a baseball: if you fail 70 percent of the time, you go to the Hall of Fame.
Today, in the case of China, the situation is reversed. Although China is and will be much richer, and will wield greater economic influence in the world than the Soviet Union ever did, its geostrategic position is more difficult. World War II left China in a comparatively weak position from which it has been working hard to recover ever since. Several of its neighbors are strong nations with close ties to the United States. It will have a hard time becoming a regional hegemon so long as Taiwan remains independent and strategically tied to the United States, and so long as strong regional powers such as Japan, Korea, and Australia continue to host American troops and bases. China would need at least a few allies to have any chance of pushing the United States out of its strongholds in the western Pacific, but right now it is the United States that has the allies. It is the United States that has its troops deployed in forward bases. It is the United States that currently enjoys naval predominance in the key waters and waterways through which China must trade. Altogether, China’s task as a rising great power, which is to push the United States out of its present position, is much harder than America’s task, which is only to hold on to what it has.
Can the United States do that? In their pessimistic mood today, some Americans doubt that it can. Indeed, they doubt whether the United States can afford to continue playing in any part of the world the predominant role that it has played in the past. Some argue that while Paul Kennedy’s warning of imperial overstretch may not have been correct in 1987, it accurately describes America’s current predicament. The fiscal crisis, the deadlocked political system, the various maladies of American society (including wage stagnation and income inequality), the weaknesses of the educational system, the deteriorating infrastructure—all of these are cited these days as reasons why the United States needs to retrench internationally, to pull back from some overseas commitments, to focus on “nation building at home” rather than try to keep shaping the world as it has in the past.
AGAIN, THESE common assumptions require some examination. For one thing, how “overstretched” is the United States? The answer, in historical terms, is not nearly as much as people imagine. Consider the straightforward matter of the number of troops that the United States deploys overseas. To listen to the debate today, one might imagine there were more American troops committed abroad than ever before. But that is not remotely the case. In 1953, the United States had almost one million troops deployed overseas—325,000 in combat in Korea and more than 600,000 stationed in Europe, Asia, and elsewhere. In 1968, it had over one million troops on foreign soil—537,000 in Vietnam and another half million stationed elsewhere. By contrast, in the summer of 2011, at the height of America’s deployments in its two wars, there were about 200,000 troops deployed in combat in Iraq and Afghanistan combined, and another roughly 160,000 troops stationed in Europe and East Asia. Altogether, and including other forces stationed around the world, there were about 500,000 troops deployed overseas. This was lower even than the peacetime deployments of the Cold War. In 1957, for instance, there were over 750,000 troops deployed overseas. Only in the decade between the breakup of the Soviet empire and the attacks of September 11 was the number of deployed forces overseas lower than it is today. The comparison is even more striking if one takes into account the growth of the American population. When the United States had one million troops deployed overseas in 1953, the total American population was only 160 million. Today, when there are half a million troops deployed overseas, the American population is 313 million. The country is twice as large, with half as many troops deployed as fifty years ago.
What about the financial expense? Many seem to believe that the cost of these deployments, and of the armed forces generally, is a major contributor to the soaring fiscal deficits that threaten the solvency of the national economy. But this is not the case, either. As the former budget czar Alice Rivlin has observed, the scary projections of future deficits are not “caused by rising defense spending,” much less by spending on foreign assistance. The runaway deficits projected for the coming years are mostly the result of ballooning entitlement spending. Even the most draconian cuts in the defense budget would produce annual savings of only $50 billion to $100 billion, a small fraction—between 4 and 8 percent—of the $1.5 trillion in annual deficits the United States is facing.
In 2002, when Paul Kennedy was marveling at America’s ability to remain “the world’s single superpower on the cheap,” the United States was spending about 3.4 percent of GDP on defense. Today it is spending a little under 4 percent, and in years to come, that is likely to head lower again—still “cheap” by historical standards. The cost of remaining the world’s predominant power is not prohibitive.
If we are serious about this exercise in accounting, moreover, the costs of maintaining this position cannot be measured without considering the costs of losing it. Some of the costs of reducing the American role in the world are, of course, unquantifiable. What is it worth to Americans to live in a world dominated by democracies rather than by autocracies? But some of the potential costs could be measured, if anyone cared to try. If the decline of American military power produced an unraveling of the international economic order that American power has helped sustain; if trade routes and waterways ceased to be as secure, because the U.S. Navy was no longer able to defend them; if regional wars broke out among great powers because they were no longer constrained by the American superpower; if American allies were attacked because the United States appeared unable to come to their defense; if the generally free and open nature of the international system became less so—if all this came to pass, there would be measurable costs. And it is not too far-fetched to imagine that these costs would be far greater than the savings gained by cutting the defense and foreign aid budgets by $100 billion a year. You can save money by buying a used car without a warranty and without certain safety features, but what happens when you get into an accident? American military strength reduces the risk of accidents by deterring conflict, and lowers the price of the accidents that occur by reducing the chance of losing. These savings need to be part of the calculation, too. As a simple matter of dollars and cents, it may be a lot cheaper to preserve the current level of American involvement in the world than to reduce it.
PERHAPS THE GREATEST concern underlying the declinist mood at large in the country today is not really whether the United States can afford to continue playing its role in the world. It is whether the Americans are capable of solving any of their most pressing economic and social problems. As many statesmen and commentators have asked, can Americans do what needs to be done to compete effectively in the twenty-first-century world?
The only honest answer is, who knows? If American history is any guide, however, there is at least some reason to be hopeful. Americans have experienced this unease before, and many previous generations have also felt this sense of lost vigor and lost virtue: as long ago as 1788, Patrick Henry lamented the nation’s fall from past glory, “when the American spirit was in its youth.” There have been many times over the past two centuries when the political system was dysfunctional, hopelessly gridlocked, and seemingly unable to find solutions to crushing national problems—from slavery and then Reconstruction, to the dislocations of industrialization at the end of the nineteenth century and the crisis of social welfare during the Great Depression, to the confusions and paranoia of the early Cold War years. Anyone who honestly recalls the 1970s, with Watergate, Vietnam, stagflation, and the energy crisis, cannot really believe that our present difficulties are unrivaled.
Success in the past does not guarantee success in the future. But one thing does seem clear from the historical evidence: the American system, for all its often stultifying qualities, has also shown a greater capacity to adapt and recover from difficulties than many other nations, including its geopolitical competitors. This undoubtedly has something to do with the relative freedom of American society, which rewards innovators, often outside the existing power structure, for producing new ways of doing things; and with the relatively open political system of America, which allows movements to gain steam and to influence the behavior of the political establishment. The American system is slow and clunky in part because the Founders designed it that way, with a federal structure, checks and balances, and a written Constitution and Bill of Rights—but the system also possesses a remarkable ability to undertake changes just when the steam kettle looks about to blow its lid. There are occasional “critical elections” that allow transformations to occur, providing new political solutions to old and apparently insoluble problems. Of course, there are no guarantees: the political system could not resolve the problem of slavery without war. But on many big issues throughout their history, Americans have found a way of achieving and implementing a national consensus.
When Paul Kennedy was marveling at the continuing success of the American superpower back in 2002, he noted that one of the main reasons had been the ability of Americans to overcome what had appeared to him in 1987 as an insoluble long-term economic crisis. American businessmen and politicians “reacted strongly to the debate about ‘decline’ by taking action: cutting costs, making companies leaner and meaner, investing in newer technologies, promoting a communications revolution, trimming government deficits, all of which helped to produce significant year-on-year advances in productivity.” It is possible to imagine that Americans may rise to this latest economic challenge as well.
It is also reasonable to expect that other nations will, as in the past, run into difficulties of their own. None of the nations currently enjoying economic miracles is without problems. Brazil, India, Turkey, and Russia all have bumpy histories that suggest the route ahead will not be one of simple and smooth ascent. There is a real question whether the autocratic model of China, which can be so effective in making some strategic decisions about the economy in the short term, can over the long run be flexible enough to permit adaptation to a changing international economic, political, and strategic environment.
In sum: it may be more than good fortune that has allowed the United States in the past to come through crises and emerge stronger and healthier than other nations while its various competitors have faltered. And it may be more than just wishful thinking to believe that it may do so again.
BUT THERE IS a danger. It is that in the meantime, while the nation continues to struggle, Americans may convince themselves that decline is indeed inevitable, or that the United States can take a time-out from its global responsibilities while it gets its own house in order. To many Americans, accepting decline may provide a welcome escape from the moral and material burdens that have weighed on them since World War II. Many may unconsciously yearn to return to the way things were in 1900, when the United States was rich, powerful, and not responsible for world order.
The underlying assumption of such a course is that the present world order will more or less persist without American power, or at least with much less of it; or that others can pick up the slack; or simply that the benefits of the world order are permanent and require no special exertion by anyone. Unfortunately, the present world order—with its widespread freedoms, its general prosperity, and its absence of great power conflict—is as fragile as it is unique. Preserving it has been a struggle in every decade, and will remain a struggle in the decades to come. Preserving the present world order requires constant American leadership and constant American commitment.
In the end, the decision is in the hands of Americans. Decline, as Charles Krauthammer has observed, is a choice. It is not an inevitable fate—at least not yet. Empires and great powers rise and fall, and the only question is when. But the when does matter. Whether the United States begins to decline over the next two decades or not for another two centuries will matter a great deal, both to Americans and to the nature of the world they live in.
Robert Kagan is a senior fellow in foreign policy at the Brookings Institution and a columnist forThe Washington Post. A version of this essay will appear in his new book, The World America Made, to be published by Knopf this month. The publication of this essay is supported by the Hertog/Simon Fund for Policy Analysis. This article appeared in the February 2, 2012, issue of the magazine.
If American power declines, this world order will decline with it. It will be replaced by some other kind of order, reflecting the desires and the qualities of other world powers. Or perhaps it will simply collapse, as the European world order collapsed in the first half of the twentieth century. The belief, held by many, that even with diminished American power “the underlying foundations of the liberal international order will survive and thrive,” as the political scientist G. John Ikenberry has argued, is a pleasant illusion. American decline, if it is real, will mean a different world for everyone.
But how real is it? Much of the commentary on American decline these days rests on rather loose analysis, on impressions that the United States has lost its way, that it has abandoned the virtues that made it successful in the past, that it lacks the will to address the problems it faces. Americans look at other nations whose economies are now in better shape than their own, and seem to have the dynamism that America once had, and they lament, as in the title of Thomas Friedman’s latest book, that “that used to be us.”
The perception of decline today is certainly understandable, given the dismal economic situation since 2008 and the nation’s large fiscal deficits, which, combined with the continuing growth of the Chinese, Indian, Brazilian, Turkish, and other economies, seem to portend a significant and irreversible shift in global economic power. Some of the pessimism is also due to the belief that the United States has lost favor, and therefore influence, in much of the world, because of its various responses to the attacks of September 11. The detainment facilities at Guantánamo, the use of torture against suspected terrorists, and the widely condemned invasion of Iraq in 2003 have all tarnished the American “brand” and put a dent in America’s “soft power”—its ability to attract others to its point of view. There have been the difficult wars in Iraq and Afghanistan, which many argue proved the limits of military power, stretched the United States beyond its capacities, and weakened the nation at its core. Some compare the United States to the British Empire at the end of the nineteenth century, with the Iraq and Afghanistan wars serving as the equivalent of Britain’s difficult and demoralizing Boer War.
With this broad perception of decline as the backdrop, every failure of the United States to get its way in the world tends to reinforce the impression. Arabs and Israelis refuse to make peace, despite American entreaties. Iran and North Korea defy American demands that they cease their nuclear weapons programs. China refuses to let its currency rise. Ferment in the Arab world spins out of America’s control. Every day, it seems, brings more evidence that the time has passed when the United States could lead the world and get others to do its bidding.
Powerful as this sense of decline may be, however, it deserves a more rigorous examination. Measuring changes in a nation’s relative power is a tricky business, but there are some basic indicators: the size and the influence of its economy relative to that of other powers; the magnitude of military power compared with that of potential adversaries; the degree of political influence it wields in the international system—all of which make up what the Chinese call “comprehensive national power.” And there is the matter of time. Judgments based on only a few years’ evidence are problematic. A great power’s decline is the product of fundamental changes in the international distribution of various forms of power that usually occur over longer stretches of time. Great powers rarely decline suddenly. A war may bring them down, but even that is usually a symptom, and a culmination, of a longer process.
The decline of the British Empire, for instance, occurred over several decades. In 1870, the British share of global manufacturing was over 30 percent. In 1900, it was 20 percent. By 1910, it was under 15 percent—well below the rising United States, which had climbed over the same period from more than 20 percent to more than 25 percent; and also less than Germany, which had lagged far behind Britain throughout the nineteenth century but had caught and surpassed it in the first decade of the twentieth century. Over the course of that period, the British navy went from unchallenged master of the seas to sharing control of the oceans with rising naval powers. In 1883, Britain possessed more battleships than all the other powers combined. By 1897, its dominance had been eclipsed. British officials considered their navy “completely outclassed” in the Western hemisphere by the United States, in East Asia by Japan, and even close to home by the combined navies of Russia and France—and that was before the threatening growth of the German navy. These were clear-cut, measurable, steady declines in two of the most important measures of power over the course of a half-century.
SOME OF THE ARGUMENTS for America’s relative decline these days would be more potent if they had not appeared only in the wake of the financial crisis of 2008. Just as one swallow does not make a spring, one recession, or even a severe economic crisis, need not mean the beginning of the end of a great power. The United States suffered deep and prolonged economic crises in the 1890s, the 1930s, and the 1970s. In each case, it rebounded in the following decade and actually ended up in a stronger position relative to other powers than before the crisis. The 1910s, the 1940s, and the 1980s were all high points of American global power and influence.
Less than a decade ago, most observers spoke not of America’s decline but of its enduring primacy. In 2002, the historian Paul Kennedy, who in the late 1980s had written a much-discussed book on “the rise and fall of the great powers,” America included, declared that never in history had there been such a great “disparity of power” as between the United States and the rest of the world. Ikenberry agreed that “no other great power” had held “such formidable advantages in military, economic, technological, cultural, or political capabilities.... The preeminence of American power” was “unprecedented.” In 2004, the pundit Fareed Zakaria described the United States as enjoying a “comprehensive uni-polarity” unlike anything seen since Rome. But a mere four years later Zakaria was writing about the “post-American world” and “the rise of the rest,” and Kennedy was discoursing again upon the inevitability of American decline. Did the fundamentals of America’s relative power shift so dramatically in just a few short years?
The answer is no. Let’s start with the basic indicators. In economic terms, and even despite the current years of recession and slow growth, America’s position in the world has not changed. Its share of the world’s GDP has held remarkably steady, not only over the past decade but over the past four decades. In 1969, the United States produced roughly a quarter of the world’s economic output. Today it still produces roughly a quarter, and it remains not only the largest but also the richest economy in the world. People are rightly mesmerized by the rise of China, India, and other Asian nations whose share of the global economy has been climbing steadily, but this has so far come almost entirely at the expense of Europe and Japan, which have had a declining share of the global economy.
Optimists about China’s development predict that it will overtake the United States as the largest economy in the world sometime in the next two decades. This could mean that the United States will face an increasing challenge to its economic position in the future. But the sheer size of an economy is not by itself a good measure of overall power within the international system. If it were, then early nineteenth-century China, with what was then the world’s largest economy, would have been the predominant power instead of the prostrate victim of smaller European nations. Even if China does reach this pinnacle again—and Chinese leaders face significant obstacles to sustaining the country’s growth indefinitely—it will still remain far behind both the United States and Europe in terms of per capita GDP.
Military capacity matters, too, as early nineteenth-century China learned and Chinese leaders know today. As Yan Xuetong recently noted, “military strength underpins hegemony.” Here the United States remains unmatched. It is far and away the most powerful nation the world has ever known, and there has been no decline in America’s relative military capacity—at least not yet. Americans currently spend less than $600 billion a year on defense, more than the rest of the other great powers combined. (This figure does not include the deployment in Iraq, which is ending, or the combat forces in Afghanistan, which are likely to diminish steadily over the next couple of years.) They do so, moreover, while consuming a little less than 4 percent of GDP annually—a higher percentage than the other great powers, but in historical terms lower than the 10 percent of GDP that the United States spent on defense in the mid-1950s and the 7 percent it spent in the late 1980s. The superior expenditures underestimate America’s actual superiority in military capability. American land and air forces are equipped with the most advanced weaponry, and are the most experienced in actual combat. They would defeat any competitor in a head-to-head battle. American naval power remains predominant in every region of the world.
By these military and economic measures, at least, the United States today is not remotely like Britain circa 1900, when that empire’s relative decline began to become apparent. It is more like Britain circa 1870, when the empire was at the height of its power. It is possible to imagine a time when this might no longer be the case, but that moment has not yet arrived.
BUT WHAT ABOUT the “rise of the rest”—the increasing economic clout of nations like China, India, Brazil, and Turkey? Doesn’t that cut into American power and influence? The answer is, it depends. The fact that other nations in the world are enjoying periods of high growth does not mean that America’s position as the predominant power is declining, or even that “the rest” are catching up in terms of overall power and influence. Brazil’s share of global GDP was a little over 2 percent in 1990 and remains a little over 2 percent today. Turkey’s share was under 1 percent in 1990 and is still under 1 percent today. People, and especially businesspeople, are naturally excited about these emerging markets, but just because a nation is an attractive investment opportunity does not mean it is a rising great power. Wealth matters in international politics, but there is no simple correlation between economic growth and international influence. It is not clear that a richer India today wields greater influence on the global stage than a poorer India did in the 1950s under Nehru, when it was the leader of the Non-Aligned Movement, or that Turkey, for all the independence and flash of Prime Minister Recep Tayyip Erdoğan, really wields more influence than it did a decade ago.
As for the effect of these growing economies on the position of the United States, it all depends on who is doing the growing. The problem for the British Empire at the beginning of the twentieth century was not its substantial decline relative to the United States, a generally friendly power whose interests did not fundamentally conflict with Britain’s. Even in the Western hemisphere, British trade increased as it ceded dominance to the United States. The problem was Britain’s decline relative to Germany, which aimed for supremacy on the European continent, and sought to compete with Britain on the high seas, and in both respects posed a threat to Britain’s core security. In the case of the United States, the dramatic and rapid rise of the German and Japanese economies during the Cold War reduced American primacy in the world much more than the more recent “rise of the rest.” America’s share of the world’s GDP, nearly 50 percent after World War II, fell to roughly 25 percent by the early 1970s, where it has remained ever since. But that “rise of the rest” did not weaken the United States. If anything, it strengthened it. Germany and Japan were and are close democratic allies, key pillars of the American world order. The growth of their economies actually shifted the balance irretrievably against the Soviet bloc and helped bring about its demise.
When gauging the impact of the growing economies of other countries today, one has to make the same kinds of calculations. Does the growth of the Brazilian economy, or of the Indian economy, diminish American global power? Both nations are friendly, and India is increasingly a strategic partner of the United States. If America’s future competitor in the world is likely to be China, then a richer and more powerful India will be an asset, not a liability, to the United States. Overall, the fact that Brazil, India, Turkey, and South Africa are enjoying a period of economic growth—which may or may not last indefinitely—is either irrelevant to America’s strategic position or of benefit to it. At present, only the growth of China’s economy can be said to have implications for American power in the future, and only insofar as the Chinese translate enough of their growing economic strength into military strength.
II.
IF THE UNITED STATES is not suffering decline in these basic measures of power, isn’t it true that its influence has diminished, that it is having a harder time getting its way in the world? The almost universal assumption is that the United States has indeed lost influence. Whatever the explanation may be—American decline, the “rise of the rest,” the apparent failure of the American capitalist model, the dysfunctional nature of American politics, the increasing complexity of the international system—it is broadly accepted that the United States can no longer shape the world to suit its interests and ideals as it once did. Every day seems to bring more proof, as things happen in the world that seem both contrary to American interests and beyond American control.And of course it is true that the United States is not able to get what it wants much of the time. But then it never could. Much of today’s impressions about declining American influence are based on a nostalgic fallacy: that there was once a time when the United States could shape the whole world to suit its desires, and could get other nations to do what it wanted them to do, and, as the political scientist Stephen M. Walt put it, “manage the politics, economics and security arrangements for nearly the entire globe.”
If we are to gauge America’s relative position today, it is important to recognize that this image of the past is an illusion. There never was such a time. We tend to think back on the early years of the Cold War as a moment of complete American global dominance. They were nothing of the sort. The United States did accomplish extraordinary things in that era: the Marshall Plan, the NATO alliance, the United Nations, and the Bretton Woods economic system all shaped the world we know today. Yet for every great achievement in the early Cold War, there was at least one equally monumental setback.
During the Truman years, there was the triumph of the Communist Revolution in China in 1949, which American officials regarded as a disaster for American interests in the region and which did indeed prove costly; if nothing else, it was a major factor in spurring North Korea to attack the South in 1950. But as Dean Acheson concluded, “the ominous result of the civil war in China” had proved “beyond the control of the ... United States,” the product of “forces which this country tried to influence but could not.” A year later came the unanticipated and unprepared-for North Korean attack on South Korea, and America’s intervention, which, after more than 35,000 American dead and almost 100,000 wounded, left the situation almost exactly as it had been before the war. In 1949, there came perhaps the worst news of all: the Soviet acquisition of the atomic bomb and the end of the nuclear monopoly on which American military strategy and defense budgeting had been predicated.
A year later, NSC-68, the famous strategy document, warned of the growing gap between America’s military strength and its global strategic commitments. If current trends continued, it declared, the result would be “a serious decline in the strength of the free world relative to the Soviet Union and its satellites.” The “integrity and vitality of our system,” the document stated, was “in greater jeopardy than ever before in our history.” Douglas MacArthur, giving the keynote address at the Republican National Convention in 1952, lamented the “alarming change in the balance of world power,” “the rising burden of our fiscal commitments,” the ascendant power of the Soviet Union, “and our own relative decline.” In 1957, the Gaither Commission reported that the Russian economy was growing at a much faster pace than that of the United States and that by 1959 Russia would be able to hit American soil with one hundred intercontinental ballistic missiles, prompting Sam Rayburn, the speaker of the House, to ask, “What good are a sound economy and a balanced budget if we lose our national lives and Russian rubles become the coin of the land?”
Nor was the United States always able to persuade others, even its closest allies, to do what it wanted, or to refrain from doing what it did not want. In 1949, Acheson tried and failed to prevent European allies, including the British, from recognizing Communist China. In 1954, the Eisenhower administration failed to get its way at the Geneva Conference on Vietnam and refused to sign the final accords. Two years later it tried to prevent the British, the French, and the Israelis from invading Egypt over the closure of the Suez Canal, only to see them launch an invasion without so much as a heads-up to Washington. When the United States confronted China over the islands of Quemoy and Matsu, the Eisenhower administration tried and failed to get a show of support from European allies, prompting John Foster Dulles to fear that NATO was “beginning to fall apart.” By the late 1950s, Mao believed the United States was a superpower in decline, “afraid of taking on new involvements in the Third World and increasingly incapable of maintaining its hegemony over the capitalist countries.”
BUT WHAT ABOUT “soft power”? Wasn’t it true, as the political scientist Joseph S. Nye Jr. has argued, that the United States used to be able to “get what it wanted in the world” because of the “values expressed” by American culture as reflected through television, movies, and music, and because of the attractiveness of America’s domestic and foreign policies? These elements of soft power made other peoples around the world want to follow the United States, “admiring its values, emulating its example, aspiring to its level of prosperity and openness.”
Again, the historical truth is more complicated. During the first three decades after World War II, great portions of the world neither admired the United States nor sought to emulate it, and were not especially pleased at the way it conducted itself in international affairs. Yes, American media were spreading American culture, but they were spreading images that were not always flattering. In the 1950s the world could watch televised images of Joseph McCarthy and the hunt for Communists in the State Department and Hollywood. American movies depicted the suffocating capitalist conformism of the new American corporate culture. Best-selling novels such as The Ugly Americanpainted a picture of American bullying and boorishness. There were the battles over segregation in the 1950s and 1960s, the globally transmitted images of whites spitting at black schoolchildren and police setting their dogs on black demonstrators. (That “used to be us,” too.) The racism of America was practically “ruining” the American global image, Dulles feared, especially in the so-called Third World. In the late 1960s and early 1970s came the Watts riots, the assassinations of Martin Luther King Jr. and Robert Kennedy, the shootings at Kent State, and then the government-shaking scandal of Watergate. These were not the kinds of images likely to endear the United States to the world, no matter how many Jerry Lewis and Woody Allen movies were playing in Parisian cinemas.
Nor did much of the world find American foreign policy especially attractive during these years. Eisenhower yearned “to get some of the people in these down-trodden countries to like us instead of hating us,” but the CIA-orchestrated overthrows of Mohammed Mossadegh in Iran and Jacobo Arbenz in Guatemala did not help. In 1957, demonstrators attacked the vice president’s motorcade in Venezuela, shouting, “Go away, Nixon!” “Out, dog!” “We won’t forget Guatemala!” In 1960, Khrushchev humiliated Eisenhower by canceling a summit when an American spy plane was shot down over Russia. Later that year, on his way to a “goodwill” visit in Tokyo, Eisenhower had to turn back in mid-flight when the Japanese government warned it could not guarantee his security against students protesting American “imperialism.”
Eisenhower’s Democratic successors fared little better. John F. Kennedy and his wife were beloved for a time, but America’s glow faded after his assassination. Lyndon Johnson’s invasion of the Dominican Republic in 1965 was widely condemned not only in Latin America but also by European allies. De Gaulle warned American officials that the United States, like “all countries that had overwhelming power,” had come “to believe that force would solve everything” and would soon learn this was “not the case.” And then, of course, came Vietnam—the destruction, the scenes of napalm, the My Lai massacre, the secret incursion into Cambodia, the bombing of Hanoi, and the general perception of a Western colonialist superpower pounding a small but defiant Third World country into submission. When Johnson’s vice president, Hubert Humphrey, visited West Berlin in 1967, the American cultural center was attacked, thousands of students protested American policies, and rumors swirled of assassination attempts. In 1968, when millions of Europe’s youth took to the streets, they were not expressing their admiration for American culture.
Nor were the great majority of nations around the world trying to emulate the American system. In the first decades of the Cold War, many were attracted to the state-controlled economies of the Soviet Union and China, which seemed to promise growth without the messy problems of democracy. The economies of the Soviet bloc had growth rates as high as those in the West throughout much of this period, largely due to a state-directed surge in heavy industry. According to Allen Dulles, the CIA director, many leaders in the Third World believed that the Soviet system “might have more to offer in the way of quick results than the U.S. system.” Dictators such as Egypt’s Nasser and Indonesia’s Sukarno found the state-dominated model especially attractive, but so did India’s Nehru. Leaders of the emerging Non-Aligned Movement—Nehru, Nasser, Tito, Sukarno, Nkrumah—expressed little admiration for American ways.
After the death of Stalin, moreover, both the Soviet Union and China engaged in hot competition to win over the Third World, taking “goodwill tours” and providing aid programs of their own. Eisenhower reflected that “the new Communist line of sweetness and light was perhaps more dangerous than their propaganda in Stalin’s time.” The Eisenhower, Kennedy, and Johnson administrations worried constantly about the leftward tilt of all these nations, and lavished development aid on them in the hope of winning hearts and minds. They found that the aid, while eagerly accepted, guaranteed neither allegiance nor appreciation. One result of Third World animosity was that the United States steadily lost influence at the United Nations after 1960. Once the place where the American war in Korea was legitimized, from the 1960s until the end of the Cold War the U.N. General Assembly became a forum for constant expressions of anti-Americanism.
In the late 1960s, Henry Kissinger despaired of the future. The “increased fragmentation of power, the greater diffusion of political activity, and the more complicated patterns of international conflict and alignment,” he wrote to Nixon, had sharply reduced the capacity of both superpowers to influence “the actions of other governments.” And things only seemed to get more difficult as the 1970s unfolded. The United States withdrew from Vietnam in defeat, and the world watched the first-ever resignation of an American president mired in scandal. And then, perhaps as significant as all the rest, world oil prices went through the roof.
THE LAST PROBLEM pointed to a significant new difficulty: the inability of the United States to wield influence effectively in the Middle East. Today people point to America’s failure to bring Israelis and Palestinians to a negotiated settlement, or to manage the tumultuous Arab Awakening, as a sign of weakness and decline. But in 1973 the United States could not even prevent the major powers in the Middle East from engaging in all-out war. When Egypt and Syria launched their surprise attack on Israel, it was a surprise to Washington as well. The United States eventually had to go on nuclear alert to deter Soviet intervention in the conflict. The war led to the oil embargo, the establishment of OPEC as a major force in world affairs, and the sudden revelation that, as historian Daniel Yergin put it, “the United States itself was now, finally, vulnerable.” The “world’s foremost superpower” had been “thrown on the defensive, humiliated, by a handful of small nations.” Many Americans “feared that the end of an era was at hand.”
In the 1970s, the dramatic rise in oil prices, coupled with American economic policies during the Vietnam War, led the American economy into a severe crisis. Gross national product fell by 6 percent between 1973 and 1975. Unemployment doubled from 4.5 percent to 9 percent. The American people suffered through gas lines and the new economic phenomenon of stagflation, combining a stagnant economy with high inflation. The American economy went through three recessions between 1973 and 1982. The “energy crisis” was to Americans then what the “fiscal crisis” is today. In his first televised address to the nation, Jimmy Carter called it “the greatest challenge our country will face during our lifetimes.” It was especially humiliating that the crisis was driven in part by two close American allies, the Saudi royal family and the Shah of Iran. As Carter recalled in his memoirs, the American people “deeply resented that the greatest nation on earth was being jerked around by a few desert states.”
The low point came in 1979, when the Shah was overthrown, the radical Islamic revolution led by Ayatollah Khomeini came to power, and fifty-two Americans were taken hostage and held for more than a year. The hostage crisis, as Yergin has observed, “transmitted a powerful message: that the shift of power in the world oil market in the 1970s was only part of a larger drama that was taking place in global politics. The United States and the West, it seemed to say, were truly in decline, on the defensive, and, it appeared, unable to do anything to protect their interests, whether economic or political.”
IF ONE WANTED to make a case for American decline, the 1970s would have been the time to do it; and many did. The United States, Kissinger believed, had evidently “passed its historic high point like so many earlier civilizations.... Every civilization that has ever existed has ultimately collapsed. History is a tale of efforts that failed.” It was in the 1970s that the American economy lost its overwhelming primacy, when the American trade surplus began to turn into a trade deficit, when spending on entitlements and social welfare programs ballooned, when American gold and monetary reserves were depleted.
With economic difficulties came political and strategic insecurity. First came the belief that the tide of history was with the Soviet Union. Soviet leaders themselves believed the “correlation of forces” favored communism; the American defeat and withdrawal from Vietnam led Soviet officials, for the first time, to believe they might actually “win” in the long Cold War struggle. A decade later, in 1987, Paul Kennedy depicted both superpowers as suffering from “imperial overstretch,” but suggested that it was entirely possible that the United States would be the first to collapse, following a long historical tradition of exhausted and bankrupt empires. It had crippled itself by spending too much on defense and taking on too many far-flung global responsibilities. But within two years the Berlin Wall fell, and two years after that the Soviet Union collapsed. The decline turned out to be taking place elsewhere.
THEN THERE WAS the miracle economy of Japan. A “rise of the rest” began in the late 1970s and continued over the next decade and a half, as Japan, along with the other “Asian tigers,” South Korea, Singapore, and Taiwan, seemed about to eclipse the United States economically. In 1989, the journalist James Fallows argued that the Japanese state-directed economy was plainly superior to the more laissez-faire capitalism of the United States and was destined to surpass it. Japan was to be the next superpower. While the United States had bankrupted itself fighting the Cold War, the Japanese had been busy taking all the marbles. As the analyst Chalmers Johnson put it in 1995, “The Cold War is over, and Japan won.” Even as Johnson typed those words, the Japanese economy was spiraling downward into a period of stagnation from which it has still not recovered.
With the Soviet Union gone and China yet to demonstrate the staying power of its economic boom, the United States suddenly appeared to be the world’s “sole superpower.” Yet even then it was remarkable how unsuccessful the United States was in dealing with many serious global problems. The Americans won the Gulf War, expanded NATO eastward, eventually brought peace to the Balkans, after much bloodshed, and, through most of the 1990s, led much of the world to embrace the “Washington consensus” on economics—but some of these successes began to unravel, and were matched by equally significant failures. The Washington consensus began to collapse with the Asian financial crisis of 1997, where American prescriptions were widely regarded as mistaken and damaging. The United States failed to stop or even significantly to retard the nuclear weapons programs of North Korea and Iran, despite repeatedly declaring its intention to do so. The sanctions regime imposed against Saddam Hussein’s Iraq was both futile and, by the end of the decade, collapsing. The United States, and the world, did nothing to prevent the genocide in Rwanda, partly because a year earlier the United States had been driven out of Somalia after a failed military intervention. One of the most important endeavors of the United States in the 1990s was the effort to support a transition in post-Soviet Russia to democracy and free-market capitalism. But despite providing billions of dollars and endless amounts of advice and expertise, the United States found events in Russia once again to be beyond its control.
Nor were American leaders, even in the supposed heyday of global predominance, any more successful in solving the Israeli-Palestinian problem than they are today. Even with a booming economy and a well-liked president earnestly working to achieve a settlement, the Clinton administration came up empty-handed. As the former Middle East peace negotiator Aaron David Miller recounts, Bill Clinton “cared more about and invested more time and energy in Arab-Israeli peace over a longer period of time than any of his predecessors,” and was admired and appreciated by both Israelis and Palestinians—and yet he held “three summits within six months and fail[ed] at every one.” Clinton’s term ended with the collapse of peace talks and the beginning of the second Palestinian intifada.
Even popularity was elusive in the 1990s. In 1999, Samuel P. Huntington labeled America the “lonely superpower,” widely hated across the globe for its “intrusive, interventionist, exploitative, unilateralist, hegemonic, hypocritical” behavior. The French foreign minister decried the “hyperpower” and openly yearned for a “multipolar” world in which the United States would no longer be dominant. A British diplomat told Huntington: “One reads about the world’s desire for American leadership only in the United States. Everywhere else one reads about American arrogance and unilateralism.”
THIS WAS NONSENSE, of course. Contrary to the British diplomat’s claim, many other countries did look to the United States for leadership, and for protection and support, in the 1990s and throughout the Cold War. The point is not that America always lacked global influence. From World War II onward, the United States was indeed the predominant power in the world. It wielded enormous influence, more than any great power since Rome, and it accomplished much. But it was not omnipotent—far from it. If we are to gauge accurately whether the United States is currently in decline, we need to have a reasonable baseline from which to measure. To compare American influence today with a mythical past of overwhelming dominance can only mislead us.
Today the United States lacks the ability to have its way on many issues, but this has not prevented it from enjoying just as much success, and suffering just as much failure, as in the past. For all the controversy, the United States has been more successful in Iraq than it was in Vietnam. It has been just as incapable of containing Iranian nuclear ambitions as it was in the 1990s, but it has, through the efforts of two administrations, established a more effective global counter-proliferation network. Its efforts to root out and destroy Al Qaeda have been remarkably successful, especially when compared with the failures to destroy terrorist networks and stop terrorist attacks in the 1990s—failures that culminated in the attacks of September 11. The ability to employ drones is an advance over the types of weaponry—cruise missiles and air strikes—that were used to target terrorists and facilities in previous decades. Meanwhile America’s alliances in Europe remain healthy; it is certainly not America’s fault that Europe itself seems weaker than it once was. American alliances in Asia have arguably grown stronger over the past few years, and the United States has been able to strengthen relations with India that had previously been strained.
So the record is mixed, but it has always been mixed. There have been moments when the United States was more influential than today and moments when it was less influential. The exertion of influence has always been a struggle, which may explain why, in every single decade since the end of World War II, Americans have worried about their declining influence and looked nervously as other powers seemed to be rising at their expense. The difficulties in shaping the international environment in any era are immense. Few powers even attempt it, and even the strongest rarely achieve all or even most of their goals. Foreign policy is like hitting a baseball: if you fail 70 percent of the time, you go to the Hall of Fame.
III.
The challenges today are great, and the rise of China is the most obvious of them. But they are not greater than the challenges the United States faced during the Cold War. Only in retrospect can the Cold War seem easy. Americans at the end of World War II faced a major strategic crisis. The Soviet Union, if only by virtue of its size and location, seemed to threaten vital strategic centers in Europe, the Middle East, and East Asia. In all these regions, it confronted nations devastated and prostrate from the war. To meet this challenge, the United States had to project its own power, which was great but limited, into each of those regions. It had to form alliances with local powers, some of them former enemies, and provide them with economic, political, and military assistance to help them stand on their own feet and resist Soviet pressure. In the Cold War, the Soviets wielded influence and put pressure on American interests merely by standing still, while the United States had to scramble. It is worth recalling that this strategy of “containment,” now hallowed by its apparent success, struck some influential observers at the time as entirely unworkable. Walter Lippmann attacked it as “misconceived,” based on “hope,” conceding the “strategic initiative” to the Soviets while the United States exhausted its resources trying to establish “satellite states, puppet governments” that were weak, ineffective, and unreliable.Today, in the case of China, the situation is reversed. Although China is and will be much richer, and will wield greater economic influence in the world than the Soviet Union ever did, its geostrategic position is more difficult. World War II left China in a comparatively weak position from which it has been working hard to recover ever since. Several of its neighbors are strong nations with close ties to the United States. It will have a hard time becoming a regional hegemon so long as Taiwan remains independent and strategically tied to the United States, and so long as strong regional powers such as Japan, Korea, and Australia continue to host American troops and bases. China would need at least a few allies to have any chance of pushing the United States out of its strongholds in the western Pacific, but right now it is the United States that has the allies. It is the United States that has its troops deployed in forward bases. It is the United States that currently enjoys naval predominance in the key waters and waterways through which China must trade. Altogether, China’s task as a rising great power, which is to push the United States out of its present position, is much harder than America’s task, which is only to hold on to what it has.
Can the United States do that? In their pessimistic mood today, some Americans doubt that it can. Indeed, they doubt whether the United States can afford to continue playing in any part of the world the predominant role that it has played in the past. Some argue that while Paul Kennedy’s warning of imperial overstretch may not have been correct in 1987, it accurately describes America’s current predicament. The fiscal crisis, the deadlocked political system, the various maladies of American society (including wage stagnation and income inequality), the weaknesses of the educational system, the deteriorating infrastructure—all of these are cited these days as reasons why the United States needs to retrench internationally, to pull back from some overseas commitments, to focus on “nation building at home” rather than try to keep shaping the world as it has in the past.
AGAIN, THESE common assumptions require some examination. For one thing, how “overstretched” is the United States? The answer, in historical terms, is not nearly as much as people imagine. Consider the straightforward matter of the number of troops that the United States deploys overseas. To listen to the debate today, one might imagine there were more American troops committed abroad than ever before. But that is not remotely the case. In 1953, the United States had almost one million troops deployed overseas—325,000 in combat in Korea and more than 600,000 stationed in Europe, Asia, and elsewhere. In 1968, it had over one million troops on foreign soil—537,000 in Vietnam and another half million stationed elsewhere. By contrast, in the summer of 2011, at the height of America’s deployments in its two wars, there were about 200,000 troops deployed in combat in Iraq and Afghanistan combined, and another roughly 160,000 troops stationed in Europe and East Asia. Altogether, and including other forces stationed around the world, there were about 500,000 troops deployed overseas. This was lower even than the peacetime deployments of the Cold War. In 1957, for instance, there were over 750,000 troops deployed overseas. Only in the decade between the breakup of the Soviet empire and the attacks of September 11 was the number of deployed forces overseas lower than it is today. The comparison is even more striking if one takes into account the growth of the American population. When the United States had one million troops deployed overseas in 1953, the total American population was only 160 million. Today, when there are half a million troops deployed overseas, the American population is 313 million. The country is twice as large, with half as many troops deployed as fifty years ago.
What about the financial expense? Many seem to believe that the cost of these deployments, and of the armed forces generally, is a major contributor to the soaring fiscal deficits that threaten the solvency of the national economy. But this is not the case, either. As the former budget czar Alice Rivlin has observed, the scary projections of future deficits are not “caused by rising defense spending,” much less by spending on foreign assistance. The runaway deficits projected for the coming years are mostly the result of ballooning entitlement spending. Even the most draconian cuts in the defense budget would produce annual savings of only $50 billion to $100 billion, a small fraction—between 4 and 8 percent—of the $1.5 trillion in annual deficits the United States is facing.
In 2002, when Paul Kennedy was marveling at America’s ability to remain “the world’s single superpower on the cheap,” the United States was spending about 3.4 percent of GDP on defense. Today it is spending a little under 4 percent, and in years to come, that is likely to head lower again—still “cheap” by historical standards. The cost of remaining the world’s predominant power is not prohibitive.
If we are serious about this exercise in accounting, moreover, the costs of maintaining this position cannot be measured without considering the costs of losing it. Some of the costs of reducing the American role in the world are, of course, unquantifiable. What is it worth to Americans to live in a world dominated by democracies rather than by autocracies? But some of the potential costs could be measured, if anyone cared to try. If the decline of American military power produced an unraveling of the international economic order that American power has helped sustain; if trade routes and waterways ceased to be as secure, because the U.S. Navy was no longer able to defend them; if regional wars broke out among great powers because they were no longer constrained by the American superpower; if American allies were attacked because the United States appeared unable to come to their defense; if the generally free and open nature of the international system became less so—if all this came to pass, there would be measurable costs. And it is not too far-fetched to imagine that these costs would be far greater than the savings gained by cutting the defense and foreign aid budgets by $100 billion a year. You can save money by buying a used car without a warranty and without certain safety features, but what happens when you get into an accident? American military strength reduces the risk of accidents by deterring conflict, and lowers the price of the accidents that occur by reducing the chance of losing. These savings need to be part of the calculation, too. As a simple matter of dollars and cents, it may be a lot cheaper to preserve the current level of American involvement in the world than to reduce it.
PERHAPS THE GREATEST concern underlying the declinist mood at large in the country today is not really whether the United States can afford to continue playing its role in the world. It is whether the Americans are capable of solving any of their most pressing economic and social problems. As many statesmen and commentators have asked, can Americans do what needs to be done to compete effectively in the twenty-first-century world?
The only honest answer is, who knows? If American history is any guide, however, there is at least some reason to be hopeful. Americans have experienced this unease before, and many previous generations have also felt this sense of lost vigor and lost virtue: as long ago as 1788, Patrick Henry lamented the nation’s fall from past glory, “when the American spirit was in its youth.” There have been many times over the past two centuries when the political system was dysfunctional, hopelessly gridlocked, and seemingly unable to find solutions to crushing national problems—from slavery and then Reconstruction, to the dislocations of industrialization at the end of the nineteenth century and the crisis of social welfare during the Great Depression, to the confusions and paranoia of the early Cold War years. Anyone who honestly recalls the 1970s, with Watergate, Vietnam, stagflation, and the energy crisis, cannot really believe that our present difficulties are unrivaled.
Success in the past does not guarantee success in the future. But one thing does seem clear from the historical evidence: the American system, for all its often stultifying qualities, has also shown a greater capacity to adapt and recover from difficulties than many other nations, including its geopolitical competitors. This undoubtedly has something to do with the relative freedom of American society, which rewards innovators, often outside the existing power structure, for producing new ways of doing things; and with the relatively open political system of America, which allows movements to gain steam and to influence the behavior of the political establishment. The American system is slow and clunky in part because the Founders designed it that way, with a federal structure, checks and balances, and a written Constitution and Bill of Rights—but the system also possesses a remarkable ability to undertake changes just when the steam kettle looks about to blow its lid. There are occasional “critical elections” that allow transformations to occur, providing new political solutions to old and apparently insoluble problems. Of course, there are no guarantees: the political system could not resolve the problem of slavery without war. But on many big issues throughout their history, Americans have found a way of achieving and implementing a national consensus.
When Paul Kennedy was marveling at the continuing success of the American superpower back in 2002, he noted that one of the main reasons had been the ability of Americans to overcome what had appeared to him in 1987 as an insoluble long-term economic crisis. American businessmen and politicians “reacted strongly to the debate about ‘decline’ by taking action: cutting costs, making companies leaner and meaner, investing in newer technologies, promoting a communications revolution, trimming government deficits, all of which helped to produce significant year-on-year advances in productivity.” It is possible to imagine that Americans may rise to this latest economic challenge as well.
It is also reasonable to expect that other nations will, as in the past, run into difficulties of their own. None of the nations currently enjoying economic miracles is without problems. Brazil, India, Turkey, and Russia all have bumpy histories that suggest the route ahead will not be one of simple and smooth ascent. There is a real question whether the autocratic model of China, which can be so effective in making some strategic decisions about the economy in the short term, can over the long run be flexible enough to permit adaptation to a changing international economic, political, and strategic environment.
In sum: it may be more than good fortune that has allowed the United States in the past to come through crises and emerge stronger and healthier than other nations while its various competitors have faltered. And it may be more than just wishful thinking to believe that it may do so again.
BUT THERE IS a danger. It is that in the meantime, while the nation continues to struggle, Americans may convince themselves that decline is indeed inevitable, or that the United States can take a time-out from its global responsibilities while it gets its own house in order. To many Americans, accepting decline may provide a welcome escape from the moral and material burdens that have weighed on them since World War II. Many may unconsciously yearn to return to the way things were in 1900, when the United States was rich, powerful, and not responsible for world order.
The underlying assumption of such a course is that the present world order will more or less persist without American power, or at least with much less of it; or that others can pick up the slack; or simply that the benefits of the world order are permanent and require no special exertion by anyone. Unfortunately, the present world order—with its widespread freedoms, its general prosperity, and its absence of great power conflict—is as fragile as it is unique. Preserving it has been a struggle in every decade, and will remain a struggle in the decades to come. Preserving the present world order requires constant American leadership and constant American commitment.
In the end, the decision is in the hands of Americans. Decline, as Charles Krauthammer has observed, is a choice. It is not an inevitable fate—at least not yet. Empires and great powers rise and fall, and the only question is when. But the when does matter. Whether the United States begins to decline over the next two decades or not for another two centuries will matter a great deal, both to Americans and to the nature of the world they live in.
Robert Kagan is a senior fellow in foreign policy at the Brookings Institution and a columnist forThe Washington Post. A version of this essay will appear in his new book, The World America Made, to be published by Knopf this month. The publication of this essay is supported by the Hertog/Simon Fund for Policy Analysis. This article appeared in the February 2, 2012, issue of the magazine.
