Chương I
Phân quyền: Lí luận và quan điểm
Quyền lực là phạm trù trung tâm và là một trong những phạm trù chính trị quan trọng nhất, gắn bó mật thiết nhất với chính trị. Quyền lực là loại quan hệ xã hội đặc biệt, có mặt trong tất cả các giai đoạn phát triển của xã hội loài người. Nó là hạt nhân và phương tiện để thực hiện bất kì chính sách nào. Đấu tranh giành và giữ quyền lực là một trong những khía cạnh quan trọng nhất của đời sống xã hội. Vấn đề quyền lực là vấn đề trung tâm trong lịch sử tư tưởng chính trị và các học thuyết chính trị ngày nay.
Như chúng ta đã biết quyền lực bao giờ cũng có xu hướng tự mở rộng, tự tăng cường vai trò của mình. Ngay các nhà tư tưởng cổ đại cũng đã từng tự hỏi: làm sao ngăn chặn được người ta tiếm quyền và làm sao ngăn chặn được các chế độ độc đoán, đàn áp, khủng bố? Làm thế nào để bảo vệ người dân thường khỏi sự đàn áp của bộ máy nhà nước? Một trong những biện pháp giải quyết vấn đề tồn tại hàng thế kỉ đó là xây dựng một cơ chế quyền lực nhà nước đủ sức tự ngăn chặn việc tiếm quyền và sử dụng quyền lực trái với quyền lợi của người dân. Lí thuyết về phân quyền cung cấp cho ta một cơ chế như vậy. Lí thuyết này cho rằng cần phải phân chia quyền lực vốn là một thể thống nhất thành những nhánh độc lập nhưng liên lết với nhau, có khả năng hợp tác và kiểm soát lẫn nhau. Nhiệm vụ của lí thuyết phân quyền là loại trừ khả năng tập trung toàn bộ quyền lực vào tay một người hoặc một tổ chức, không để cho người hay tổ chức đó trở thành người có quyền lực tuyệt đối, vừa ban hành luật, vừa thực thi luật vừa trừng phạt những hành động bất tuân.
Các nhà tư tưởng cổ đại và vấn đề phân quyền
Ta có thể tìm thấy tư tưởng về việc phân quyền trong các tác phẩm của các nhà tư tưởng Hi Lạp cổ đại Plato (428-347 tr.CN), Aristotle (384-322 tr.CN). Các nhà triết học cổ đại đặc biệt quan tâm đến vấn đề phân công lao động trong hoạt động của nhà nước và đã chia hoạt động đó ra thành "ba thành tố": lập pháp, hành pháp và tư pháp. Họ cũng đã xác định những vấn đề thuộc thẩm quyền của mỗi thành tố nói trên. Nhưng những tư tưởng này được hình thành trong những điều kiện của nền chính trị Hi Lạp cổ đại và mỗi thành tố nêu trên không chỉ thực hiện những chức năng của mình mà còn đảm nhận thêm chức năng của các thành tố khác.
Các nhà triết học cổ đại chưa phân tích đặc điểm các mối quan hệ của các tổ chức đó; chưa đi sâu vào các hình thức và phương tiện điều chỉnh các mối quan hệ giữa chúng với nhau mà đấy chính là các vấn đề quan trọng của học thuyết về phân quyền. Đồng thời ý tưởng của Aristotle về việc ngăn chặn sự tập trung quyền hành vào tay một người và chuyển giao quyền hành cho "tầng lớp trung lưu" là tầng lớp chiếm số đông so với các "thành phần ngoại vi" đã được các nhà tư tưởng thời Phục hưng khôi phục và trở thành vũ khí tranh đấu của họ.
Thời Trung cổ nhà thờ Thiên chúa giáo đóng vai trò chủ đạo trong đời sống xã hội cho nên một trong những nhiệm vụ chính của nhà thờ là đặt cơ sở lí luận cho bên quyền lực của nhà thờ cao hơn quyền lực của chính quyền thế tục. Với mục đích đó Saint Thomas Aquinas (1225-1274) đã lồng các khái niệm thần học vào học thuyết của Aristotle, kết quả là tư tưởng về việc phân quyền trở thành vũ khí chính của nhà thờ Thiên chúa giáo trong cuộc đấu tranh giành quyền lực với nhà nước. Theo quan điểm của Aquinas thì việc phân chia quyền lực giữa nhà thờ và nhà nước là hành động sáng tạo của chính Chúa Trời. Quyền lập pháp là quyền tối thượng phải thuộc về nhân dân, mà dân thì trực thuộc nhà thờ. Vương quốc của dân không phải để phục vụ nhà vua, chính nhà vua phải phục vụ dân. Nhà thờ Thiên chúa giáo, chứ không phải vương triều, là tổ chức cao nhất và đáng tôn kính nhất trong xã hội. Bên cạnh Aquinas còn có các nhà tư tưởng khác như E. Fileski, J. de Viterk, Manegold of Lautenbach sử dụng tư tưởng này trong cuộc đấu tranh của nhà thờ Thiên chúa giáo nhằm chống lại các vương triều phong kiến.
Cuộc đấu tranh giữa nhà nước và nhà thờ đã dẫn đến việc phân chia quyền lực đầu tiên, tách nhà thờ khỏi nhà nước. Cuộc cạnh tranh giữa hai thế lực kéo dài mấy thế kỉ, trải suốt thời Trung cổ và giai đoạn đầu của Thời đại mới cả ở phương Tây cũng như phương Đông. Hiện nay tại nhiều quốc gia cuộc đấu tranh này vẫn chưa kết thúc. Tại phương Tây Thiên chúa giáo, chính quyền thế tục đã giành thế thượng phong. Nhưng tại phương Đông (đặc biệt là các nước Hồi giáo) ảnh hưởng của tôn giáo nhiều lúc, nhiều nơi có vẻ như đã lấn át ảnh hưởng của chính quyền thế tục, hoặc ít nhất cũng tăng cường được vai trò ảnh hưởng của mình.
Trong thời kì chuyên chế vai trò nhà nước được mở rộng vì vậy đã dẫn đến quá trình chuyên nghiệp hoá hoạt động và phân chia chức năng của các nhánh quyền lực, đa dạng hoá các hình thức và phương pháp hoạt động của chúng. Điều đó được thể hiện trong các tác phẩm của các nhà tư tưởng đương thời. Một số người, trong đó có M. Paduanski và N. Kuzanski đã ghi nhận nhu cầu phân chia chức năng giữa lập pháp và hành pháp. Họ đã coi nhân dân là cội nguồn của quyền lực quốc gia, đã coi quần chúng là cơ quan lập pháp cao nhất và chính quần chúng là người thành lập chính phủ để quản lí đất nước. Chính phủ, đứng đầu là vị quân vương, là cơ quan thực thi ý nguyện của nhân dân, trong khuôn khổ của pháp luật. Quân vương sẽ chịu trách nhiệm trước quốc dân nếu để xảy ra vi phạm pháp luật. Cần phải ghi nhận rằng các ý tưởng đó chưa biến thành lí thuyết phân quyền một cách có hệ thống, nhưng đã có đóng góp to lớn vào việc hình thành lí thuyết này.
Những luận điểm cơ bản của thuyết phân quyền
Tuy có nguồn gốc sâu xa trong lịch sử nhưng lí luận về phân quyền chỉ trở thành một học thuyết toàn diện và độc lập trong Thời đại mới. Học thuyết này xuất hiện là do sư thoả hiệp giữa giai cấp tư sản và tầng lớp quí tộc có tư tưởng tự do trong việc phân chia quyền lực trong bộ máy nhà nước giữa các giai tầng này.
Người khai sinh ra lí thuyết này là triết gia người Anh, John Locke (1632-1704), và nhà luật học người Pháp, Charles-Louis de Secondat Montesquieu (1689-1755). Có chung một mục đích là ngăn chặn sự lạm quyền của chính phủ (nhà vua) đối với các thần dân, hạn chế sự tập trung quyền hành một cách quá đáng vào tay một số người, nhưng hai ông lại có quan niệm hoàn toàn khác nhau về nguyên lí và cơ chế hoạt động của việc tản quyền.
Trong tác phẩm Hai luận thuyết về quản trị, John Locke lần đầu tiên đưa ra luận cứ về tư tưởng phân quyền thành cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp. Cơ quan lập pháp chính là biểu hiện ý chí của toàn dân, giữ địa vị tối cao. "Cơ quan ban hành luật cho những cơ quan khác phải đứng cao hơn cơ quan thực thi". Ngoài ra Locke khẳng định rằng để quản lí các công việc quốc tế cần phải có các chính quyền liên bang. Nhưng ông coi cơ quan tư pháp là một phần của chính quyền hành pháp.
Montesquieu xem xét các khía cạnh hoàn toàn mới của học thuyết này. Ông là người đầu tiên tuyên bố rằng việc phân quyền phải là luật tối thượng của bộ máy nhà nước vì chỉ có như thế mới đảm bảo được quyền tự do chính trị của các công dân. Ông đã đi xa hơn Locke khi đưa ra ba thành tố của chính quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Nhưng sự khác nhau căn bản giữa lí thuyết của Locke và của Montesquieu chính là ở chỗ hai ông đã có quan niệm hoàn toàn khác nhau về vai trò của cơ quan lập pháp. Nếu như Locke nhấn mạnh vai trò tối cao của cơ quan lập pháp, coi nó là sự bảo đảm cho việc thống nhất quyền lực nói chung thì Montesquie lại nhìn thấy vai trò tiêu cực của mọi loại quyền lực, dù quyền ấy thuộc về ai thì cũng thế: quan chức hay cơ quan đại diện cũng vậy mà thôi. Montesquieu cũng nhấn mạnh tầm quan trọng của sự độc lập của chính quyền và các cơ quan thực thi quyền lực.
Các học giả đã giành sự chú ý đặc biệt cho mối quan hệ phức tạp của các nhánh quyền lực, các nhánh này tuy được chia tách ra nhưng lại có vai trò bổ trợ cho nhau, cùng nhau tạo ra một "cơ chế chính trị" duy nhất. Theo Montesquieu thì cần phải tạo ra một hệ thống kiềm chế và đối trọng giữa các nhánh đó. Cần phải tạo lập một mối quan hệ giữa các nhánh quyền lực sao cho các nhánh đó có thể độc lập giải quyết các nhiệm vụ quốc gia bằng những phương tiện pháp lí của mình, đồng thời giữ được sự thăng bằng, có thể ngăn chặn được sự độc chiếm quyền lực của một trong các nhánh đó. Theo Montesquieu thì hệ thống kiềm chế và đối trọng bao gồm: giao quyền có thời hạn, sự độc lập của các quan toà, quyền phủ quyết, quyền giải tán quốc hội, giám sát chính cơ quan lập pháp, trách nhiệm của quan chức trước cơ quan dân cử.
Montesquieu nhiều lần nói đến trách nhiệm của các quan chức trước cơ quan dân cử. Ông là người đầu tiên đưa ra phạm trù trách nhiệm chính trị và chỉ rõ đặc thù quan hệ giữa cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp. Theo quan điểm của Montesquieu thì cơ quan hành pháp nắm các quan chức, nắm ngân khố quốc gia và lực lượng quân sự nên dễ bị thoái hoá, dễ có xu hướng độc đoán và lạm dụng vì vậy cần phải được kiềm chế và phải báo cáo với cơ quan lập pháp. Montesquieu không đưa ra cơ quan điều phối trung tâm, ông cho rằng các nhánh đó sẽ tự cân bằng và sẽ tìm được lối thoát trong những trường hợp có khủng hoảng. Ông cũng không đưa ra cơ chế chính trị hay pháp lí để có thể giải quyết các xung đột có thể xảy ra giữa các nhánh quyền lực.
Lí thuyết phân quyền của Montesquieu nhận được sự ủng hộ rộng rãi của các nhà tư tưởng thế kỉ XVIII-XIX. Trước hết đấy là Immanuel Kant (1724-1804), cha đẻ của nền triết học cổ điển Đức, chính ông là người đặt nền móng triết học cho lí thuyết này; sau đó là Benjamin Constant (1767-1830) cha đẻ của trường phái tự do Pháp, người đã đưa ra lí thuyết về bốn nhánh quyền lực, cho phù hợp với sự phân chia quyền lực trong chế độ quân chủ lập hiến. Thực chất của quan điểm của Konstant là bên cạnh ba nhánh quyền lực truyền thống (lập pháp, hành pháp, tư pháp) phải đưa thêm vào một nhánh nữa, nhánh này có nhiệm vụ giúp cho ba nhánh kia hoạt động một cách đồng bộ, tránh xung đột. Ông cho rằng phải dành cho nhà vua nhánh quyền lực thứ tư để loại trừ xung đột và giảm thiểu mâu thuẫn giữa các nhánh quyền lực còn lại.
Triết gia người Anh, ông John Stuart Mill (1806-1873) trong tác phẩm Chính quyền dân sự (1861) trong khi khảo sát quan hệ giữa lập pháp và hành pháp đã trình bày khía cạnh trách nhiệm chính trị kĩ lưỡng hơn Montesquieu. Ông cho rằng chức năng của cơ quan dân cử là kiểm tra, giám sát chính phủ, yêu cầu chính phủ báo cáo, giải thích và loại bỏ các công chức kém năng lực.
Từ cuối thế kì XVIII nguyên tắc phân quyền được khẳng định trong hiến pháp của Mĩ và Pháp. Trong hiến pháp của nước Pháp công bố ngày 3 tháng 9 năm 1791 có ghi: "Xã hội mà không đảm bảo việc sử dụng các quyền và không thực hiện viêc phân quyền thì không có hiến pháp". Nói chung đã hình thành hai mô hình áp dụng nguyên tắc này: phân quyền "mềm dẻo" và phân quyền "cứng nhắc". Mô hình đầu tiên đặt cơ sở trên tư tưởng của Locke về việc hợp tác và cùng hành động của các nhánh quyền lực; lập pháp giữ thế thượng phong. Mô hình này được áp dụng ở các nước quân chủ lập hiến và cộng hoà (Anh quốc). Mô hình thứ hai đặt nền móng trên cơ sở tư tưởng của Montesquieu và các đồ đệ của ông về sự cân bằng, độc lập và kiểm soát lẫn nhau của các nhánh. Mô hình này được áp dụng ở những nước có chế độ tổng thống (Mĩ). Ngày nay nguyên tắc phân quyền được áp dụng trong phần lớn các quốc gia trên thế giới.
Trong thế kỉ XX tư tưởng về phân quyền tiếp tục được các nhà nghiên cứu chính trị học ở các nước phương Tây quan tâm. Phân quyền được coi là đặc trưng căn bản của nhà nước có "hiến pháp", nhà nước "pháp quyền" hay là nhà nước "tự do, dân chủ" trong đó phẩm giá cá nhân được tôn trọng và quyền tự do được bảo đảm. Nhà chính trị học người Mĩ, ông A Vanderbillt gọi đây là nguyên tắc quan trọng nhất của chế độ tự do. Ông khẳng định rằng tự do cá nhân và sự tiến bộ chỉ có thể được đảm bảo với điều kiện là mỗi nhánh trong ba nhánh quyền lực đều phải hành động trên nguyên tắc đó. Còn nhà luật học người Thuỵ sĩ, ông K. Eichenberger lại coi việc phân quyền một cách hữu hiệu là vấn đề chủ yếu của các chính phủ mong muốn giữ vững nền "dân chủ đa nguyên"
Sự phát triển của thuyết phân quyền trong giai đoạn hiện nay
Quan niệm cho rằng thẩm quyền của các nhánh đang thay đổi, thậm chí thẩm quyền của các nhánh đang chồng chéo lên nhau đang ngày càng thịnh hành trong giới nghiên cứu chính trị học. Hai tác giả người Mĩ là E. Wade và J. Phillips cho rằng không phải lúc nào cũng phân biệt được việc lập pháp và việc quản lí. "Lập pháp là tạo ra các tiêu chuẩn chung. Nhiều luật lệ của quốc hội, nhất là những luật có tính cách địa phương, được đưa ra để giải quyết các vấn đề xã hội, không tạo ra tiêu chuẩn chung. Trong trường hợp này quốc hội đã thực hiện chức năng quản lí dưới hình thức lập pháp". Theo nhà luật học người Anh, A. Jennings, thì hiện nay, ở Anh, rất khó phân biệt chức năng của hành pháp và chức năng tư pháp do các toà án và các cơ quan hành chính thực hiện. Tương tự như vậy, rất khó chia tách được chức năng của cơ quan lập pháp và của các cơ quan hành chính.
Nhà chính trị học người Anh, ông M. Vile lại có cách giải thích mới đối với lí thuyết phân quyền. Ông cho rằng quá trình phát triển của tư tưởng chính trị và thực tiễn lập pháp đã chứng tỏ rằng lí thuyết này có ý nghĩa trường tồn nhưng cần phải làm cho nó "thích ứng" với thực tiễn chính trị của các nhà nước hiện nay. Khi khảo sát các vấn đề về tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước, ông không chỉ giới hạn trong việc lí giải quan hệ giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp trên quan điểm pháp lí thuần tuý mà còn nghiên cứu quan hệ giữa các cơ quan đó với các thể chế chính trị và các lực lượng xã hội khác (các đảng phái chính trị, các phương tiện thông tin đại chúng, các nhóm vận động hành lang…). Ông đặc biệt quan tâm đến vấn đề giới hạn vai trò của chính quyền nhà nước và kiểm soát nó nhằm mục đích ngăn chặn sự chuyên quyền và lạm dụng của tầng lớp quan chức. Ông cho rằng chỉ có thể giải quyết được các vấn đề có tính nguyên tắc nêu trên nếu có thể tạo ra được sự "cân bằng" giữa chính quyền và xã hội.
Các nhà chính trị học đương đại Mĩ (K. Janer, B. Takman) cho rằng hệ thống phân quyền truyền thống cần phải được điều chỉnh, thậm chí cải cách vì đã không còn phù hợp với xã hội Mĩ ngày nay. Cần phải điều chỉnh vì khối lượng công việc của bộ máy đã tăng lên, vì có sự phân chia lại chức năng giữa các nhánh quyền lực và vì sự gia tăng vai trò của tổng thống.
Cần phải nói rằng quan điểm phân quyền được các bậc tiền bối coi là một hệ thống vạn năng, có thể dựa vào đó để xây dựng một mô hình thể chế nhà nước hợp lí cho mọi quốc gia. Nhưng thực tế không hoàn toàn như vậy. Bên cạnh một số điểm chung, mỗi nước lại có mô hình đặc thù riêng, một cơ chế hoạt phù hợp với quốc gia đó mà thôi. Tuy nhiên ta vẫn có thể nêu ra những xu hướng chính trong việc phát triển lí thuyết phân quyền như sau.
Thứ nhất, quan điểm phân quyền được hình thành như là sự phủ định về mặt tư tưởng và chính trị các chế độ quân chủ chuyên chế và toàn trị, đã dẫn đến việc hình thành các chế độ quân chủ lập hiến hoặc cộng hoà.
Thứ hai, việc chuyển sang nền cộng hoà đã dẫn đến việc thành lập các chính quyền thống nhất cũng như các thể chế liên bang. Đối với các thể chế liên bang thì quan điểm phân quyền còn được bổ xung thêm một khía cạnh càng ngày càng có ý nghĩa quan trọng: xác định quan hệ giữa liên bang và các chủ thể hợp thành. Câu hỏi trung tâm là vấn đề chủ quyền trong liên bang: liên bang giữ chủ quyền hay từng chủ thể có chủ quyền riêng?
Trước đây vấn đề này đã được giải quyết theo hướng liên bang giữ chủ quyền. Nhưng từ cuối thế kỉ XX vấn đề chủ quyền trong các nước cộng hoà liên bang đã trở thành vấn đề thời sự nóng bỏng, đã là lí do của các cuộc chiến tranh (Grudia, Nga, Nam tư) và cho đến nay vẫn chưa được giải quyết một cách rốt ráo. Ngay ở Mĩ, một nước với thể chế chính trị ổn định và đã trải qua hơn hai trăm năm kinh nghiệm liên bang, năm 1995 tại bang Texas cũng đã xuất hiện tổ chức gọi là "Nước cộng hoà Texas" đòi tách bang này ra khỏi liên bang.
Thứ ba, cho đến giữa thế kỉ XIX các quốc gia độc lập được coi là các chủ thể bình đẳng trong quan hệ quốc tế. Nhưng càng ngày càng xuất hiện nhiều tổ chức quốc tế (nhất là sau thế chiến thứ II) với các vai trò độc lập trong quan hệ giữa các quốc gia. Tổ chức quan trọng nhất là Liên Hợp Quốc với hơn 300 tổ chức liên chính phủ. Chính trong tình hình như vậy mà trong từ vựng môn chính trị học đã xuất hiện các khái niệm như: "chính phủ thế giới", "quyền lực siêu quốc gia". v..v..
Đồng thời với việc sụp đổ thế giới lưỡng cực (việc tồn tại hai hệ thống Xã hội chủ nghĩa (Liên xô) và tư bản chủ nghĩa (Mĩ) chính là hệ thống kiềm chế và đối trọng trên bình diện quốc tế) và chuyển sang thế giới đơn cực (đứng đầu là Mĩ) thì vai trò của các tổ chức quốc tế đã bị giảm sút một cách nghiêm trọng. Đáng tiếc là các tổ chức này đã không còn đóng được vai trò của người bảo vệ hoà bình và an ninh thế giới, cũng không còn khả năng kêu gọi các thành viên của cộng đồng thế giới tuân thủ các qui tắc ứng xử nữa (cuộc khủng hoảng trên bán đảo Ban-căng và cuộc chiến tranh ở Iraq đã chứng tỏ như thế). Điều đó đã tạo ra nhiều lo lắng và bất an về tương lai của thế giới. Vì vậy đã có những đề nghị về việc xem xét lại cơ cấu và thành phần của Hội đồng bảo an Liên hiệp quốc vì tổ chức này đã không hoàn thành được nhiệm vụ trực tiếp của nó.
Quan hệ giữa các nhánh quyền lực
Quan hệ giữa các nhánh quyền lực cũng là đề tài vô cùng phức tạp. Lí thuyết về phân quyền đề cao vai trò của các cơ quan đại diện trong toàn bộ hệ thống chính trị của xã hội. Kết quả là từ cuối thế kỉ XIX vai trò của quốc hội trong việc quản lí quốc gia đã tăng lên đáng kể. Mô hình của nước Anh, trong đó quốc hội giữ thế thượng phong được coi là giải pháp thành công nhất trong vấn đề quản lí nhà nước. Vai trò chủ đạo của quốc hội trong hệ thống các cơ quan nhà nước đặt nền móng cho việc xuất hiện các chế độ gọi là chế độ đại nghị, còn các lí thuyết giải thích và bảo vệ các chế độ đó cũng mang tên là lí thuyết của chế độ đại nghị.
Nói chung chế độ đại nghị dựa trên ba cơ sở sau đây. Thứ nhất, vai trò chủ đạo của cơ quan dân cử được thể hiện trong việc cơ quan này quyết định đường lối đối nội và đối ngoại của nhà nước. Thứ hai, chính phủ được đảng (liên hiệp các đảng) nắm đa số trong quốc hội thành lập. Thứ ba, chính phủ phải chịu trách nhiệm chính trị trước quốc hội. Trong trường hợp chính phủ không đáp ứng được các đòi hỏi của quốc hội thì quốc hội sẽ bỏ phiếu bất tín nhiệm và bãi chức từng thành viên nội các hay toàn bộ chính phủ. Chính thể đại nghị đã được thành lập ở hầu hết các nước châu Âu.
Nhưng trong thế kỉ XX khối lượng và tính phức tạp của nhiệm vụ quản lí quốc gia đã tăng lên đáng kể cho nên vai trò của cơ quan hành pháp cũng tăng lên không ngừng. Chức năng của cơ quan hành pháp là giải quyết các vấn đề quản lí trong từng thời điểm và thường là có tính linh hoạt. Cơ quan hành pháp phải thực thi những nguyên tắc cơ bản đã được ghi thành luật, nghĩa là giải quyết các nhiệm vụ cụ thể, nhưng trong một số hoàn cảnh thì cơ quan hành pháp lại không có cơ sở pháp lí để giải quyết các nhiệm vụ chính trị tức thời. Cơ quan này phải tự đề ra các biện pháp cần thiết trong khuôn khổ quyền hạn được giao. Cơ quan hành pháp không chỉ tiếp nhận và thực thi các điều khoản được ghi trong luật mà còn ban hành các văn bản pháp qui hoặc đưa ra các dự thảo luật pháp nữa. Khoảng thời gian giữa hai cuộc thế chiến trong hiến pháp nhiều nước đã xuất hiện các định chế cho phép chính phủ ban hành các văn bản có tính pháp qui và sau chiến tranh thề giới thứ hai lại đưa thêm các định chế nhằm đảm bảo sự ổn định của các chính phủ.
Việc tăng cường vai trò của hành pháp đã đưa đến việc thiết lập các thể chế gọi là bán-tổng thống (Pháp, Nga). Thể chế này là sự kết hợp giữa quyền lực mạnh mẽ của tổng thống và sự kiểm soát hữu hiệu của quốc hội đối với chính phủ. Tổng thống thành lập chính phủ, quyết định thành phần chính phủ, chủ trì các cuộc họp nội các và phê chuẩn các nghị quyết của chính phủ. Chính phủ chịu trách nhiệm trước cả tổng thống lẫn quốc hội. Trong trường hợp quốc hội bỏ phiếu bất tín nhiệm đối với chính phủ thì tổng thống có thể giải tán chính phủ hoặc hạ viện.
Việc kiểm soát các hoạt động của bộ máy nhà nước có phù hợp với hiến pháp hay không đóng vai trò then chốt trong hệ thống tam quyền phân lập. Mô hình này xuất hiện lần đầu tiên ở Mĩ và cho đến nay vẫn được coi là mô hình truyền thống. Quyền này của các toà án không được ghi trong hiến pháp Mĩ, mà hình thành trên cơ sở pháp lệ (năm 1803 Tối cao Pháp viện Mĩ giành quyền kiểm soát này).
Trong khoảng thời gian giữa hai cuộc thế chiến trong hiến pháp nhiều nước châu Âu đã xuất hiện mô hình Toà án hiến pháp của mình thí dụ Áo - 1920; Tiệp - 1920; Tây ban nha (1931) và ngày nay tại hầu hết các nước châu Âu đều đã thành lập thể chế này. Toà án hiến pháp theo mô hình châu Âu là một cơ quan hoạt động độc lập bên ngoài hệ thống tư pháp thông thường nên có nhiều ưu điểm hơn mô hình truyền thống của Mĩ.
Trong một số nước cộng hoà hậu Xô viết (Bạch Nga, Liên bang Nga) tổng thống có một vai trò đặc biệt trong toàn bộ hệ thống chính trị: về mặt tổ chức ông là người độc lập (được bầu theo lối phổ thông đầu phiếu) và không nằm trong nhánh quyền lực nào. Tổng thống là người đứng đầu nhà nước, là người bảo vệ hiến pháp, bảo vệ nhân quyền và quyền tự do của các công dân, là người điều phối các hoạt động của các cơ quan quyền lực nhà nước.
Tổng thống của các nước này còn đóng vai trò "trọng tài" của các lực lượng chính trị khác nhau (vì ông không thuộc đảng phái nào), giúp giải quyết mâu thuẫn giữa các lực lượng chính trị trong nước. Khi mâu thuẫn phát sinh thì tổng thống đóng vai trò hoà giải, ông không đứng về phía nào.
Một số quan điểm mới
Một số nhà lập pháp hiện nay cho rằng tam quyền phân lập chưa phản ánh đúng đòi hỏi của thực tế. Hiến pháp của một số nước Mĩ La tinh (Nicaragua - 1981, Colombia -1991 và một số nước khác) được soạn thảo dựa trên quan niệm cho rằng có bốn nhánh quyền lực: người ta đã đưa thêm vào nhánh nữa gọi là quyền cử tri (các cử tri có quyền đầu phiếu và tạo ra cử tri đoàn). Về mặt tổ chức thì nhánh này lập ra một loại toà án đặc biệt vừa đóng vai trò các uỷ ban bầu cử và giải quyết các vấn đề tranh cãi trong việc bầu cử trực tiếp vào các cơ quan quyền lực nhà nước.
Trong các tài liệu xã hội học và triết học người ta còn nói đến những hình thức quyền lực khác như đảng phái, quân sự, công ty, kĩ thuật, "quyền lực thứ tư" hay các phương tiện thông tin đại chúng; trong đó nhiều khi có sự lẫn lộn giữa khái niệm quyền lực và quyền lực nhà nước.
Thực tiễn cũng chỉ ra rằng quyền lực, ngay cả khi đã được phân quyền trên cơ sở các quan điểm tiến bộ, trong thực tiễn thường khác xa với mô hình lí thuyết. Đôi khi mâu thuẫn giữa tiêu chuẩn pháp qui và thực tiễn đời sống có thể là kết quả của việc áp dụng không đúng lí luận vào thực tiễn, nhưng trong đa số trường hợp thì nguyên nhân chính là hoạt động của các các lực lượng chính trị đằng sau các cơ quan công quyền. Nhưng sẽ là sai khi cho rằng lí thuyết phân quyền sai mà ngược lại việc quay trở lại với lí thuyết này sau những lệch lạc cục bộ và tạm thời cũng như việc áp dụng nó trong những nước hậu toàn trị chứng tỏ nguyên lí này vẫn đầy tiềm năng.
Phân quyền: Lí luận và quan điểm
Quyền lực là phạm trù trung tâm và là một trong những phạm trù chính trị quan trọng nhất, gắn bó mật thiết nhất với chính trị. Quyền lực là loại quan hệ xã hội đặc biệt, có mặt trong tất cả các giai đoạn phát triển của xã hội loài người. Nó là hạt nhân và phương tiện để thực hiện bất kì chính sách nào. Đấu tranh giành và giữ quyền lực là một trong những khía cạnh quan trọng nhất của đời sống xã hội. Vấn đề quyền lực là vấn đề trung tâm trong lịch sử tư tưởng chính trị và các học thuyết chính trị ngày nay.
Như chúng ta đã biết quyền lực bao giờ cũng có xu hướng tự mở rộng, tự tăng cường vai trò của mình. Ngay các nhà tư tưởng cổ đại cũng đã từng tự hỏi: làm sao ngăn chặn được người ta tiếm quyền và làm sao ngăn chặn được các chế độ độc đoán, đàn áp, khủng bố? Làm thế nào để bảo vệ người dân thường khỏi sự đàn áp của bộ máy nhà nước? Một trong những biện pháp giải quyết vấn đề tồn tại hàng thế kỉ đó là xây dựng một cơ chế quyền lực nhà nước đủ sức tự ngăn chặn việc tiếm quyền và sử dụng quyền lực trái với quyền lợi của người dân. Lí thuyết về phân quyền cung cấp cho ta một cơ chế như vậy. Lí thuyết này cho rằng cần phải phân chia quyền lực vốn là một thể thống nhất thành những nhánh độc lập nhưng liên lết với nhau, có khả năng hợp tác và kiểm soát lẫn nhau. Nhiệm vụ của lí thuyết phân quyền là loại trừ khả năng tập trung toàn bộ quyền lực vào tay một người hoặc một tổ chức, không để cho người hay tổ chức đó trở thành người có quyền lực tuyệt đối, vừa ban hành luật, vừa thực thi luật vừa trừng phạt những hành động bất tuân.
Các nhà tư tưởng cổ đại và vấn đề phân quyền
Ta có thể tìm thấy tư tưởng về việc phân quyền trong các tác phẩm của các nhà tư tưởng Hi Lạp cổ đại Plato (428-347 tr.CN), Aristotle (384-322 tr.CN). Các nhà triết học cổ đại đặc biệt quan tâm đến vấn đề phân công lao động trong hoạt động của nhà nước và đã chia hoạt động đó ra thành "ba thành tố": lập pháp, hành pháp và tư pháp. Họ cũng đã xác định những vấn đề thuộc thẩm quyền của mỗi thành tố nói trên. Nhưng những tư tưởng này được hình thành trong những điều kiện của nền chính trị Hi Lạp cổ đại và mỗi thành tố nêu trên không chỉ thực hiện những chức năng của mình mà còn đảm nhận thêm chức năng của các thành tố khác.
Các nhà triết học cổ đại chưa phân tích đặc điểm các mối quan hệ của các tổ chức đó; chưa đi sâu vào các hình thức và phương tiện điều chỉnh các mối quan hệ giữa chúng với nhau mà đấy chính là các vấn đề quan trọng của học thuyết về phân quyền. Đồng thời ý tưởng của Aristotle về việc ngăn chặn sự tập trung quyền hành vào tay một người và chuyển giao quyền hành cho "tầng lớp trung lưu" là tầng lớp chiếm số đông so với các "thành phần ngoại vi" đã được các nhà tư tưởng thời Phục hưng khôi phục và trở thành vũ khí tranh đấu của họ.
Thời Trung cổ nhà thờ Thiên chúa giáo đóng vai trò chủ đạo trong đời sống xã hội cho nên một trong những nhiệm vụ chính của nhà thờ là đặt cơ sở lí luận cho bên quyền lực của nhà thờ cao hơn quyền lực của chính quyền thế tục. Với mục đích đó Saint Thomas Aquinas (1225-1274) đã lồng các khái niệm thần học vào học thuyết của Aristotle, kết quả là tư tưởng về việc phân quyền trở thành vũ khí chính của nhà thờ Thiên chúa giáo trong cuộc đấu tranh giành quyền lực với nhà nước. Theo quan điểm của Aquinas thì việc phân chia quyền lực giữa nhà thờ và nhà nước là hành động sáng tạo của chính Chúa Trời. Quyền lập pháp là quyền tối thượng phải thuộc về nhân dân, mà dân thì trực thuộc nhà thờ. Vương quốc của dân không phải để phục vụ nhà vua, chính nhà vua phải phục vụ dân. Nhà thờ Thiên chúa giáo, chứ không phải vương triều, là tổ chức cao nhất và đáng tôn kính nhất trong xã hội. Bên cạnh Aquinas còn có các nhà tư tưởng khác như E. Fileski, J. de Viterk, Manegold of Lautenbach sử dụng tư tưởng này trong cuộc đấu tranh của nhà thờ Thiên chúa giáo nhằm chống lại các vương triều phong kiến.
Cuộc đấu tranh giữa nhà nước và nhà thờ đã dẫn đến việc phân chia quyền lực đầu tiên, tách nhà thờ khỏi nhà nước. Cuộc cạnh tranh giữa hai thế lực kéo dài mấy thế kỉ, trải suốt thời Trung cổ và giai đoạn đầu của Thời đại mới cả ở phương Tây cũng như phương Đông. Hiện nay tại nhiều quốc gia cuộc đấu tranh này vẫn chưa kết thúc. Tại phương Tây Thiên chúa giáo, chính quyền thế tục đã giành thế thượng phong. Nhưng tại phương Đông (đặc biệt là các nước Hồi giáo) ảnh hưởng của tôn giáo nhiều lúc, nhiều nơi có vẻ như đã lấn át ảnh hưởng của chính quyền thế tục, hoặc ít nhất cũng tăng cường được vai trò ảnh hưởng của mình.
Trong thời kì chuyên chế vai trò nhà nước được mở rộng vì vậy đã dẫn đến quá trình chuyên nghiệp hoá hoạt động và phân chia chức năng của các nhánh quyền lực, đa dạng hoá các hình thức và phương pháp hoạt động của chúng. Điều đó được thể hiện trong các tác phẩm của các nhà tư tưởng đương thời. Một số người, trong đó có M. Paduanski và N. Kuzanski đã ghi nhận nhu cầu phân chia chức năng giữa lập pháp và hành pháp. Họ đã coi nhân dân là cội nguồn của quyền lực quốc gia, đã coi quần chúng là cơ quan lập pháp cao nhất và chính quần chúng là người thành lập chính phủ để quản lí đất nước. Chính phủ, đứng đầu là vị quân vương, là cơ quan thực thi ý nguyện của nhân dân, trong khuôn khổ của pháp luật. Quân vương sẽ chịu trách nhiệm trước quốc dân nếu để xảy ra vi phạm pháp luật. Cần phải ghi nhận rằng các ý tưởng đó chưa biến thành lí thuyết phân quyền một cách có hệ thống, nhưng đã có đóng góp to lớn vào việc hình thành lí thuyết này.
Những luận điểm cơ bản của thuyết phân quyền
Tuy có nguồn gốc sâu xa trong lịch sử nhưng lí luận về phân quyền chỉ trở thành một học thuyết toàn diện và độc lập trong Thời đại mới. Học thuyết này xuất hiện là do sư thoả hiệp giữa giai cấp tư sản và tầng lớp quí tộc có tư tưởng tự do trong việc phân chia quyền lực trong bộ máy nhà nước giữa các giai tầng này.
Người khai sinh ra lí thuyết này là triết gia người Anh, John Locke (1632-1704), và nhà luật học người Pháp, Charles-Louis de Secondat Montesquieu (1689-1755). Có chung một mục đích là ngăn chặn sự lạm quyền của chính phủ (nhà vua) đối với các thần dân, hạn chế sự tập trung quyền hành một cách quá đáng vào tay một số người, nhưng hai ông lại có quan niệm hoàn toàn khác nhau về nguyên lí và cơ chế hoạt động của việc tản quyền.
Trong tác phẩm Hai luận thuyết về quản trị, John Locke lần đầu tiên đưa ra luận cứ về tư tưởng phân quyền thành cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp. Cơ quan lập pháp chính là biểu hiện ý chí của toàn dân, giữ địa vị tối cao. "Cơ quan ban hành luật cho những cơ quan khác phải đứng cao hơn cơ quan thực thi". Ngoài ra Locke khẳng định rằng để quản lí các công việc quốc tế cần phải có các chính quyền liên bang. Nhưng ông coi cơ quan tư pháp là một phần của chính quyền hành pháp.
Montesquieu xem xét các khía cạnh hoàn toàn mới của học thuyết này. Ông là người đầu tiên tuyên bố rằng việc phân quyền phải là luật tối thượng của bộ máy nhà nước vì chỉ có như thế mới đảm bảo được quyền tự do chính trị của các công dân. Ông đã đi xa hơn Locke khi đưa ra ba thành tố của chính quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Nhưng sự khác nhau căn bản giữa lí thuyết của Locke và của Montesquieu chính là ở chỗ hai ông đã có quan niệm hoàn toàn khác nhau về vai trò của cơ quan lập pháp. Nếu như Locke nhấn mạnh vai trò tối cao của cơ quan lập pháp, coi nó là sự bảo đảm cho việc thống nhất quyền lực nói chung thì Montesquie lại nhìn thấy vai trò tiêu cực của mọi loại quyền lực, dù quyền ấy thuộc về ai thì cũng thế: quan chức hay cơ quan đại diện cũng vậy mà thôi. Montesquieu cũng nhấn mạnh tầm quan trọng của sự độc lập của chính quyền và các cơ quan thực thi quyền lực.
Các học giả đã giành sự chú ý đặc biệt cho mối quan hệ phức tạp của các nhánh quyền lực, các nhánh này tuy được chia tách ra nhưng lại có vai trò bổ trợ cho nhau, cùng nhau tạo ra một "cơ chế chính trị" duy nhất. Theo Montesquieu thì cần phải tạo ra một hệ thống kiềm chế và đối trọng giữa các nhánh đó. Cần phải tạo lập một mối quan hệ giữa các nhánh quyền lực sao cho các nhánh đó có thể độc lập giải quyết các nhiệm vụ quốc gia bằng những phương tiện pháp lí của mình, đồng thời giữ được sự thăng bằng, có thể ngăn chặn được sự độc chiếm quyền lực của một trong các nhánh đó. Theo Montesquieu thì hệ thống kiềm chế và đối trọng bao gồm: giao quyền có thời hạn, sự độc lập của các quan toà, quyền phủ quyết, quyền giải tán quốc hội, giám sát chính cơ quan lập pháp, trách nhiệm của quan chức trước cơ quan dân cử.
Montesquieu nhiều lần nói đến trách nhiệm của các quan chức trước cơ quan dân cử. Ông là người đầu tiên đưa ra phạm trù trách nhiệm chính trị và chỉ rõ đặc thù quan hệ giữa cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp. Theo quan điểm của Montesquieu thì cơ quan hành pháp nắm các quan chức, nắm ngân khố quốc gia và lực lượng quân sự nên dễ bị thoái hoá, dễ có xu hướng độc đoán và lạm dụng vì vậy cần phải được kiềm chế và phải báo cáo với cơ quan lập pháp. Montesquieu không đưa ra cơ quan điều phối trung tâm, ông cho rằng các nhánh đó sẽ tự cân bằng và sẽ tìm được lối thoát trong những trường hợp có khủng hoảng. Ông cũng không đưa ra cơ chế chính trị hay pháp lí để có thể giải quyết các xung đột có thể xảy ra giữa các nhánh quyền lực.
Lí thuyết phân quyền của Montesquieu nhận được sự ủng hộ rộng rãi của các nhà tư tưởng thế kỉ XVIII-XIX. Trước hết đấy là Immanuel Kant (1724-1804), cha đẻ của nền triết học cổ điển Đức, chính ông là người đặt nền móng triết học cho lí thuyết này; sau đó là Benjamin Constant (1767-1830) cha đẻ của trường phái tự do Pháp, người đã đưa ra lí thuyết về bốn nhánh quyền lực, cho phù hợp với sự phân chia quyền lực trong chế độ quân chủ lập hiến. Thực chất của quan điểm của Konstant là bên cạnh ba nhánh quyền lực truyền thống (lập pháp, hành pháp, tư pháp) phải đưa thêm vào một nhánh nữa, nhánh này có nhiệm vụ giúp cho ba nhánh kia hoạt động một cách đồng bộ, tránh xung đột. Ông cho rằng phải dành cho nhà vua nhánh quyền lực thứ tư để loại trừ xung đột và giảm thiểu mâu thuẫn giữa các nhánh quyền lực còn lại.
Triết gia người Anh, ông John Stuart Mill (1806-1873) trong tác phẩm Chính quyền dân sự (1861) trong khi khảo sát quan hệ giữa lập pháp và hành pháp đã trình bày khía cạnh trách nhiệm chính trị kĩ lưỡng hơn Montesquieu. Ông cho rằng chức năng của cơ quan dân cử là kiểm tra, giám sát chính phủ, yêu cầu chính phủ báo cáo, giải thích và loại bỏ các công chức kém năng lực.
Từ cuối thế kì XVIII nguyên tắc phân quyền được khẳng định trong hiến pháp của Mĩ và Pháp. Trong hiến pháp của nước Pháp công bố ngày 3 tháng 9 năm 1791 có ghi: "Xã hội mà không đảm bảo việc sử dụng các quyền và không thực hiện viêc phân quyền thì không có hiến pháp". Nói chung đã hình thành hai mô hình áp dụng nguyên tắc này: phân quyền "mềm dẻo" và phân quyền "cứng nhắc". Mô hình đầu tiên đặt cơ sở trên tư tưởng của Locke về việc hợp tác và cùng hành động của các nhánh quyền lực; lập pháp giữ thế thượng phong. Mô hình này được áp dụng ở các nước quân chủ lập hiến và cộng hoà (Anh quốc). Mô hình thứ hai đặt nền móng trên cơ sở tư tưởng của Montesquieu và các đồ đệ của ông về sự cân bằng, độc lập và kiểm soát lẫn nhau của các nhánh. Mô hình này được áp dụng ở những nước có chế độ tổng thống (Mĩ). Ngày nay nguyên tắc phân quyền được áp dụng trong phần lớn các quốc gia trên thế giới.
Trong thế kỉ XX tư tưởng về phân quyền tiếp tục được các nhà nghiên cứu chính trị học ở các nước phương Tây quan tâm. Phân quyền được coi là đặc trưng căn bản của nhà nước có "hiến pháp", nhà nước "pháp quyền" hay là nhà nước "tự do, dân chủ" trong đó phẩm giá cá nhân được tôn trọng và quyền tự do được bảo đảm. Nhà chính trị học người Mĩ, ông A Vanderbillt gọi đây là nguyên tắc quan trọng nhất của chế độ tự do. Ông khẳng định rằng tự do cá nhân và sự tiến bộ chỉ có thể được đảm bảo với điều kiện là mỗi nhánh trong ba nhánh quyền lực đều phải hành động trên nguyên tắc đó. Còn nhà luật học người Thuỵ sĩ, ông K. Eichenberger lại coi việc phân quyền một cách hữu hiệu là vấn đề chủ yếu của các chính phủ mong muốn giữ vững nền "dân chủ đa nguyên"
Sự phát triển của thuyết phân quyền trong giai đoạn hiện nay
Quan niệm cho rằng thẩm quyền của các nhánh đang thay đổi, thậm chí thẩm quyền của các nhánh đang chồng chéo lên nhau đang ngày càng thịnh hành trong giới nghiên cứu chính trị học. Hai tác giả người Mĩ là E. Wade và J. Phillips cho rằng không phải lúc nào cũng phân biệt được việc lập pháp và việc quản lí. "Lập pháp là tạo ra các tiêu chuẩn chung. Nhiều luật lệ của quốc hội, nhất là những luật có tính cách địa phương, được đưa ra để giải quyết các vấn đề xã hội, không tạo ra tiêu chuẩn chung. Trong trường hợp này quốc hội đã thực hiện chức năng quản lí dưới hình thức lập pháp". Theo nhà luật học người Anh, A. Jennings, thì hiện nay, ở Anh, rất khó phân biệt chức năng của hành pháp và chức năng tư pháp do các toà án và các cơ quan hành chính thực hiện. Tương tự như vậy, rất khó chia tách được chức năng của cơ quan lập pháp và của các cơ quan hành chính.
Nhà chính trị học người Anh, ông M. Vile lại có cách giải thích mới đối với lí thuyết phân quyền. Ông cho rằng quá trình phát triển của tư tưởng chính trị và thực tiễn lập pháp đã chứng tỏ rằng lí thuyết này có ý nghĩa trường tồn nhưng cần phải làm cho nó "thích ứng" với thực tiễn chính trị của các nhà nước hiện nay. Khi khảo sát các vấn đề về tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước, ông không chỉ giới hạn trong việc lí giải quan hệ giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp trên quan điểm pháp lí thuần tuý mà còn nghiên cứu quan hệ giữa các cơ quan đó với các thể chế chính trị và các lực lượng xã hội khác (các đảng phái chính trị, các phương tiện thông tin đại chúng, các nhóm vận động hành lang…). Ông đặc biệt quan tâm đến vấn đề giới hạn vai trò của chính quyền nhà nước và kiểm soát nó nhằm mục đích ngăn chặn sự chuyên quyền và lạm dụng của tầng lớp quan chức. Ông cho rằng chỉ có thể giải quyết được các vấn đề có tính nguyên tắc nêu trên nếu có thể tạo ra được sự "cân bằng" giữa chính quyền và xã hội.
Các nhà chính trị học đương đại Mĩ (K. Janer, B. Takman) cho rằng hệ thống phân quyền truyền thống cần phải được điều chỉnh, thậm chí cải cách vì đã không còn phù hợp với xã hội Mĩ ngày nay. Cần phải điều chỉnh vì khối lượng công việc của bộ máy đã tăng lên, vì có sự phân chia lại chức năng giữa các nhánh quyền lực và vì sự gia tăng vai trò của tổng thống.
Cần phải nói rằng quan điểm phân quyền được các bậc tiền bối coi là một hệ thống vạn năng, có thể dựa vào đó để xây dựng một mô hình thể chế nhà nước hợp lí cho mọi quốc gia. Nhưng thực tế không hoàn toàn như vậy. Bên cạnh một số điểm chung, mỗi nước lại có mô hình đặc thù riêng, một cơ chế hoạt phù hợp với quốc gia đó mà thôi. Tuy nhiên ta vẫn có thể nêu ra những xu hướng chính trong việc phát triển lí thuyết phân quyền như sau.
Thứ nhất, quan điểm phân quyền được hình thành như là sự phủ định về mặt tư tưởng và chính trị các chế độ quân chủ chuyên chế và toàn trị, đã dẫn đến việc hình thành các chế độ quân chủ lập hiến hoặc cộng hoà.
Thứ hai, việc chuyển sang nền cộng hoà đã dẫn đến việc thành lập các chính quyền thống nhất cũng như các thể chế liên bang. Đối với các thể chế liên bang thì quan điểm phân quyền còn được bổ xung thêm một khía cạnh càng ngày càng có ý nghĩa quan trọng: xác định quan hệ giữa liên bang và các chủ thể hợp thành. Câu hỏi trung tâm là vấn đề chủ quyền trong liên bang: liên bang giữ chủ quyền hay từng chủ thể có chủ quyền riêng?
Trước đây vấn đề này đã được giải quyết theo hướng liên bang giữ chủ quyền. Nhưng từ cuối thế kỉ XX vấn đề chủ quyền trong các nước cộng hoà liên bang đã trở thành vấn đề thời sự nóng bỏng, đã là lí do của các cuộc chiến tranh (Grudia, Nga, Nam tư) và cho đến nay vẫn chưa được giải quyết một cách rốt ráo. Ngay ở Mĩ, một nước với thể chế chính trị ổn định và đã trải qua hơn hai trăm năm kinh nghiệm liên bang, năm 1995 tại bang Texas cũng đã xuất hiện tổ chức gọi là "Nước cộng hoà Texas" đòi tách bang này ra khỏi liên bang.
Thứ ba, cho đến giữa thế kỉ XIX các quốc gia độc lập được coi là các chủ thể bình đẳng trong quan hệ quốc tế. Nhưng càng ngày càng xuất hiện nhiều tổ chức quốc tế (nhất là sau thế chiến thứ II) với các vai trò độc lập trong quan hệ giữa các quốc gia. Tổ chức quan trọng nhất là Liên Hợp Quốc với hơn 300 tổ chức liên chính phủ. Chính trong tình hình như vậy mà trong từ vựng môn chính trị học đã xuất hiện các khái niệm như: "chính phủ thế giới", "quyền lực siêu quốc gia". v..v..
Đồng thời với việc sụp đổ thế giới lưỡng cực (việc tồn tại hai hệ thống Xã hội chủ nghĩa (Liên xô) và tư bản chủ nghĩa (Mĩ) chính là hệ thống kiềm chế và đối trọng trên bình diện quốc tế) và chuyển sang thế giới đơn cực (đứng đầu là Mĩ) thì vai trò của các tổ chức quốc tế đã bị giảm sút một cách nghiêm trọng. Đáng tiếc là các tổ chức này đã không còn đóng được vai trò của người bảo vệ hoà bình và an ninh thế giới, cũng không còn khả năng kêu gọi các thành viên của cộng đồng thế giới tuân thủ các qui tắc ứng xử nữa (cuộc khủng hoảng trên bán đảo Ban-căng và cuộc chiến tranh ở Iraq đã chứng tỏ như thế). Điều đó đã tạo ra nhiều lo lắng và bất an về tương lai của thế giới. Vì vậy đã có những đề nghị về việc xem xét lại cơ cấu và thành phần của Hội đồng bảo an Liên hiệp quốc vì tổ chức này đã không hoàn thành được nhiệm vụ trực tiếp của nó.
Quan hệ giữa các nhánh quyền lực
Quan hệ giữa các nhánh quyền lực cũng là đề tài vô cùng phức tạp. Lí thuyết về phân quyền đề cao vai trò của các cơ quan đại diện trong toàn bộ hệ thống chính trị của xã hội. Kết quả là từ cuối thế kỉ XIX vai trò của quốc hội trong việc quản lí quốc gia đã tăng lên đáng kể. Mô hình của nước Anh, trong đó quốc hội giữ thế thượng phong được coi là giải pháp thành công nhất trong vấn đề quản lí nhà nước. Vai trò chủ đạo của quốc hội trong hệ thống các cơ quan nhà nước đặt nền móng cho việc xuất hiện các chế độ gọi là chế độ đại nghị, còn các lí thuyết giải thích và bảo vệ các chế độ đó cũng mang tên là lí thuyết của chế độ đại nghị.
Nói chung chế độ đại nghị dựa trên ba cơ sở sau đây. Thứ nhất, vai trò chủ đạo của cơ quan dân cử được thể hiện trong việc cơ quan này quyết định đường lối đối nội và đối ngoại của nhà nước. Thứ hai, chính phủ được đảng (liên hiệp các đảng) nắm đa số trong quốc hội thành lập. Thứ ba, chính phủ phải chịu trách nhiệm chính trị trước quốc hội. Trong trường hợp chính phủ không đáp ứng được các đòi hỏi của quốc hội thì quốc hội sẽ bỏ phiếu bất tín nhiệm và bãi chức từng thành viên nội các hay toàn bộ chính phủ. Chính thể đại nghị đã được thành lập ở hầu hết các nước châu Âu.
Nhưng trong thế kỉ XX khối lượng và tính phức tạp của nhiệm vụ quản lí quốc gia đã tăng lên đáng kể cho nên vai trò của cơ quan hành pháp cũng tăng lên không ngừng. Chức năng của cơ quan hành pháp là giải quyết các vấn đề quản lí trong từng thời điểm và thường là có tính linh hoạt. Cơ quan hành pháp phải thực thi những nguyên tắc cơ bản đã được ghi thành luật, nghĩa là giải quyết các nhiệm vụ cụ thể, nhưng trong một số hoàn cảnh thì cơ quan hành pháp lại không có cơ sở pháp lí để giải quyết các nhiệm vụ chính trị tức thời. Cơ quan này phải tự đề ra các biện pháp cần thiết trong khuôn khổ quyền hạn được giao. Cơ quan hành pháp không chỉ tiếp nhận và thực thi các điều khoản được ghi trong luật mà còn ban hành các văn bản pháp qui hoặc đưa ra các dự thảo luật pháp nữa. Khoảng thời gian giữa hai cuộc thế chiến trong hiến pháp nhiều nước đã xuất hiện các định chế cho phép chính phủ ban hành các văn bản có tính pháp qui và sau chiến tranh thề giới thứ hai lại đưa thêm các định chế nhằm đảm bảo sự ổn định của các chính phủ.
Việc tăng cường vai trò của hành pháp đã đưa đến việc thiết lập các thể chế gọi là bán-tổng thống (Pháp, Nga). Thể chế này là sự kết hợp giữa quyền lực mạnh mẽ của tổng thống và sự kiểm soát hữu hiệu của quốc hội đối với chính phủ. Tổng thống thành lập chính phủ, quyết định thành phần chính phủ, chủ trì các cuộc họp nội các và phê chuẩn các nghị quyết của chính phủ. Chính phủ chịu trách nhiệm trước cả tổng thống lẫn quốc hội. Trong trường hợp quốc hội bỏ phiếu bất tín nhiệm đối với chính phủ thì tổng thống có thể giải tán chính phủ hoặc hạ viện.
Việc kiểm soát các hoạt động của bộ máy nhà nước có phù hợp với hiến pháp hay không đóng vai trò then chốt trong hệ thống tam quyền phân lập. Mô hình này xuất hiện lần đầu tiên ở Mĩ và cho đến nay vẫn được coi là mô hình truyền thống. Quyền này của các toà án không được ghi trong hiến pháp Mĩ, mà hình thành trên cơ sở pháp lệ (năm 1803 Tối cao Pháp viện Mĩ giành quyền kiểm soát này).
Trong khoảng thời gian giữa hai cuộc thế chiến trong hiến pháp nhiều nước châu Âu đã xuất hiện mô hình Toà án hiến pháp của mình thí dụ Áo - 1920; Tiệp - 1920; Tây ban nha (1931) và ngày nay tại hầu hết các nước châu Âu đều đã thành lập thể chế này. Toà án hiến pháp theo mô hình châu Âu là một cơ quan hoạt động độc lập bên ngoài hệ thống tư pháp thông thường nên có nhiều ưu điểm hơn mô hình truyền thống của Mĩ.
Trong một số nước cộng hoà hậu Xô viết (Bạch Nga, Liên bang Nga) tổng thống có một vai trò đặc biệt trong toàn bộ hệ thống chính trị: về mặt tổ chức ông là người độc lập (được bầu theo lối phổ thông đầu phiếu) và không nằm trong nhánh quyền lực nào. Tổng thống là người đứng đầu nhà nước, là người bảo vệ hiến pháp, bảo vệ nhân quyền và quyền tự do của các công dân, là người điều phối các hoạt động của các cơ quan quyền lực nhà nước.
Tổng thống của các nước này còn đóng vai trò "trọng tài" của các lực lượng chính trị khác nhau (vì ông không thuộc đảng phái nào), giúp giải quyết mâu thuẫn giữa các lực lượng chính trị trong nước. Khi mâu thuẫn phát sinh thì tổng thống đóng vai trò hoà giải, ông không đứng về phía nào.
Một số quan điểm mới
Một số nhà lập pháp hiện nay cho rằng tam quyền phân lập chưa phản ánh đúng đòi hỏi của thực tế. Hiến pháp của một số nước Mĩ La tinh (Nicaragua - 1981, Colombia -1991 và một số nước khác) được soạn thảo dựa trên quan niệm cho rằng có bốn nhánh quyền lực: người ta đã đưa thêm vào nhánh nữa gọi là quyền cử tri (các cử tri có quyền đầu phiếu và tạo ra cử tri đoàn). Về mặt tổ chức thì nhánh này lập ra một loại toà án đặc biệt vừa đóng vai trò các uỷ ban bầu cử và giải quyết các vấn đề tranh cãi trong việc bầu cử trực tiếp vào các cơ quan quyền lực nhà nước.
Trong các tài liệu xã hội học và triết học người ta còn nói đến những hình thức quyền lực khác như đảng phái, quân sự, công ty, kĩ thuật, "quyền lực thứ tư" hay các phương tiện thông tin đại chúng; trong đó nhiều khi có sự lẫn lộn giữa khái niệm quyền lực và quyền lực nhà nước.
Thực tiễn cũng chỉ ra rằng quyền lực, ngay cả khi đã được phân quyền trên cơ sở các quan điểm tiến bộ, trong thực tiễn thường khác xa với mô hình lí thuyết. Đôi khi mâu thuẫn giữa tiêu chuẩn pháp qui và thực tiễn đời sống có thể là kết quả của việc áp dụng không đúng lí luận vào thực tiễn, nhưng trong đa số trường hợp thì nguyên nhân chính là hoạt động của các các lực lượng chính trị đằng sau các cơ quan công quyền. Nhưng sẽ là sai khi cho rằng lí thuyết phân quyền sai mà ngược lại việc quay trở lại với lí thuyết này sau những lệch lạc cục bộ và tạm thời cũng như việc áp dụng nó trong những nước hậu toàn trị chứng tỏ nguyên lí này vẫn đầy tiềm năng.
Nguồn: http://lib.ru/POLITOLOG/parechina2.txt
-S. G. Parechina - Các lí thuyết về chính quyền nhà nước – tiếp theo và hết
Karl Marx (1818-1883) và Friedrich Engels (1820-1895) đã áp dụng các tư tưởng này vào học thuyết của mình về chiến thắng của giai cấp vô sản trong cuộc đấu tranh chống lại giai cấp tư sản. Theo họ chủ nghĩa xã hội không thể xuất hiện trong một sớm một chiếu, đây là cuộc đấu tranh trường kì trong đó có cả việc trấn áp sự kháng cự của các giai cấp đã bị lật đổ. Vì vậy giữa chế độ tư bản và chế độ cộng sản phải có một giai đoạn quá độ và "chính quyền trong giai đoạn này chỉ có thể là nền chuyên chính cách mạng của giai cấp vô sản".
Sau khi đã đập tan và tiêu diệt bộ máy nhà nước cũ giai cấp vô sản phải thành lập chính quyền của mình, đấy là nền chuyên chính vô sản với hai nhiệm vụ chủ yếu sau đây: đàn áp sự kháng cự của các giai cấp đã bị lật đổ và tiến hành xây dựng chủ nghĩa xã hội. Trong tác phẩm "Tuyên ngôn của đảng cộng sản" viết năm 1848 hai ông cho rằng giai cấp vô sản cần giành chính quyền để tước đoạt toàn bộ vốn liếng của giai cấp tư sản, tập trung tất cả phương tiện sản xuất vào tay nhà nước, nghĩa là vào tay giai cấp vô sản.
Marx và Engels kịch liệt phê phán học thuyết phân quyền, theo họ quyền lực nhà nước ở đâu cũng là thống nhất và bất khả phân vì nhà nước là công cụ thống trị và đàn áp giai cấp, giai cấp thống trị không bao giờ chia quyền với giai cấp bị trị; chỉ có thể phân chia chức năng và công tác quản lí mà thôi.
Lời cảnh báo của Montesquieu rằng tập trung chức năng lập pháp và hành pháp vào một cơ quan sẽ tạo ra một chính quyền chuyên chế không được Marx quan tâm vì ông cho rằng trong nhà nước vô sản các hiện tượng bất thường đó không thể nào xảy ra được. Trong khi phân tích kinh nghiệm của Công xã Paris và phê phán chế độ đại nghị "tư sản", Marx viết rằng "công xã không thể là chế độ đại nghị mà là một cơ quan công tác vừa lập pháp vừa hành pháp"
Học thuyết về nhà nước chuyên chính vô sản được Lenin (1870-1924) tiếp tục phát triển trong các tác phẩm của mình. Quan niệm về giai đoạn quá độ và chuyên chính vô sản được Lenin coi là những luận điểm cơ bản và dùng làm cơ sở cho lí thuyết về việc xây dựng chủ nghĩa xã hội trong một nước riêng biệt.
Cùng với thắng lợi của Cách mạng Tháng mười, tại nước ta một cơ chế quyền lực phù hợp với chức năng và nhiệm vụ của nền chuyên chính vô sản đã được thiết lập. Các Xô viết được tuyên bố là cơ sở của chính quyền và sau này được coi là cơ sở chính trị của toàn bộ xã hội. Người ta đặc biệt nhấn mạnh rằng các Xô viết thể hiện được những lợi ích của nền dân chủ trực tiếp, nghĩa là đại diện được nhân dân bầu chọn thực thi cả ba chức năng lập pháp, hành pháp và tư pháp.
Nguyên tắc: "Tất cả chính quyền về tay Xô viết" được ghi trong hiến pháp. Quyền lực tối cao thuộc về Đại hội Xô viết toàn Nga và giữa hai kì Đại hội là Ban chấp hành Trung ương, cơ quan vừa làm nhiệm vụ lập pháp vừa thực thi và kiểm tra việc thi hành pháp luật của Cộng hoà Xã hội chủ nghĩa Liên bang Nga. Nhưng nhà nước Xô viết không thể phát triển bình thường nếu không có các cơ quan chuyên trách có thể giải quyết được các chức năng quản lí. Vì vậy hiến pháp năm 1918 đã có điều khoản về việc thành lập Hội đồng bộ trưởng và các bộ. Đây đã là một bước thụt lùi so với "một cơ quan công tác" của Marx, nhưng chưa thể nói đã có sự phân quyền vì Ban chấp hành Trung ương vẫn là cơ quan quyết định phương hướng hoạt động của Hội đồng bộ trưởng và các cơ quan khác, cũng như điều phối công tác lập pháp và quản lí.
Điều đặc biệt là hệ thống toà án được thành lập trên cơ sở Nghị định về toà án của Hội đồng bộ trưởng ban hành ngày 22 tháng 12 năm 1917 mà không cần thông qua Ban chấp hành Trung ương. Tất cả các toà án cũ đều bị giải thể. Thay vào đó là các toà án địa phương và toà án cách mạng. Các Xô viết bầu và bãi chức các thẩm phán, các thẩm phán chịu trách nhiệm báo cáo trước các Xô viết đã bầu ra mình. Việc xuất hiện các cơ quan đàn áp ở bên ngoài hệ thống toà án đã làm cho sự phát triển của hệ thống này ngày càng thêm phức tạp.
Việc thành lập Liên xô và thông qua Hiến pháp Liên bang vào năm 1924 không làm thay đổi quan điểm đối với lí thuyết phân quyền. Cơ quan quyền lực tối cao bây giờ là Đại hội Xô viết Liên xô. Trong thời kì giữa hai đại hội là Ban chấp hành Trung ương và Chủ tịch đoàn của Ban chấp hành Trung ương. Ban chấp hành làm việc trong các kì họp còn giữa các kì họp là Chủ tịch đoàn. Hội đồng bộ trưởng là cơ quan hành pháp của Ban chấp hành Trung ương được quyền ra các nghị định, nghị quyết, nhưng các văn bản pháp qui này có thể bị bãi bỏ bởi Ban chấp hành Trung ương hoặc Chủ tịch đoàn của nó.
Người ta có thể lấy làm ngạc nhiên khi thấy rằng hiến pháp năm 1936 đã tiến đến gần với lí thuyết phân quyền hơn. Lần đầu tiên cơ quan lập pháp đã được khẳng định, đấy là Xô viết Tối cao Liên xô. Chính phủ được đề cập trong mục: "Các cơ quan quản lí nhà nước". Toà án và kiểm soát được nói đến trong những chương riêng, trong đó đã xác định rõ hai nguyên tắc căn bản: thứ nhất, chỉ có toà án mới có quyền xét xử, thứ hai, các quan toà là độc lập và chỉ tuân theo pháp luật.
Ngày nay ta có thể dễ dàng nhận ra những mâu thuẫn giữa các nguyên tắc được công bố trong hiến pháp 1936 với hiện thực đời sống Liên xô khi đó. Những lời tuyên bố có tính dân chủ chỉ ấy có một mục đích, đấy là che đậy chế độ đàn áp, khủng bố và những tội ác chống lại loài người của chế độ Stalin mà thôi.
Chế độ chuyên chế của Stalin không cần quan tâm đến sự độc lập của một vài cơ quan nhà nước vì nó được thực thi thông qua bộ máy đàn áp của đảng mà bộ máy này lại đứng trên nhà nước. Bộ máy này ngày một phình to và các vấn đề quản lí quốc gia được giải quyết ở đây. Stalin, dựa vào một nhóm quan chức thân cận, đã nắm trọn quyền kiểm soát đất nước và giải quyết các vấn đề trọng đại của quốc gia.
Hiến pháp năm 1977 đã tạo tiền đề cho việc dân chủ hoá đời sống đất nước. Nhưng lí thuyết phân quyền một lần nữa lại không gặp may. Nếu chỉ dựa vào các tiêu chí có tính hình thức thì có thể nói rằng hiến pháp này dành ít chỗ cho "phân quyền" hơn cả hiến pháp trước. Điều đó được thể hiện trong việc người ta đã đưa các Xô viết trở lại thể chế của những năm 20. Xô viết được tuyên bố là cơ sở chính trị của Liên xô và tất cả các cơ quan nhà nước đều có trách nhiêm phải báo cáo và nằm dưới sự kiểm soát của nó. Xô viết thực hiện quyền lãnh đạo trực tiếp tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội thông qua các cơ quan do nó thành lập. Tất cả những giới hạn về quyền lực của Xô viết Tối cao Liên xô được ghi trong hiến pháp trước đây đều bị xoá bỏ. Xô viết tối cao có thể giải quyết tất cả các vấn đề thuộc quyền của Chủ tịch đoàn, của Hội đồng bộ trưởng, của các bộ và tổng cục nhà nước Liên xô.
Người ta nói rằng đấy chính là trở về với các nguyên tắc do Lenin đặt ra. Các hình mẫu của quá khứ đã không được đánh giá một cách đúng mức, không tính đến các yêu cầu và đòi hỏi của tình hình hiện tại. Quan điểm cho rằng chỉ cần loại bỏ những sai lầm, lệch lạc do Stalin tạo ra là toàn thể hệ thống chính quyền cũng như hệ thống chính trị sẽ hoạt động theo đúng tinh thần của các nguyên tắc đã đề ra.
Thái độ tiêu cực như vậy đối với lí thuyết phân quyền đã dẫn đến việc hình thành một bộ máy hành chính-chỉ huy, bộ máy quan liêu ngày một phình to, tệ tham nhũng, bao che lẫn nhau và thoái hoá về mặt đạo đức của các quan chức chính quyền; các "công bộc" trở thành những kẻ hoàn toàn vô trách nhiệm trước hiện tình đất nước. Những quyết định thiếu suy nghĩ của Bộ chính trị, những khẩu hiệu mị dân theo kiểu: "Đuổi kịp và vượt Mĩ", "Thực hiện kế hoạch năm năm trong bốn năm" mà không hề tính đến khả năng thực tế của đất nước đã dẫn đến nạn báo cáo láo, dẫn đến tình trạng là các cơ quan trung ương không nắm được thông tin chính xác về tình hình kinh tế của đất nước, không nắm được tình hình chính trị ở các khu vực vốn tiềm ẩn các mâu thuẫn dân tộc. Kết quả là đến cuối những năm 80 Liên xô đã tụt hậu rất xa so với các nước tiên tiến khác; đất nước lâm vào một cuộc khủng hoảng kinh tế sâu sắc và cuối cùng thì tan rã hẳn.
Bên cạnh chủ nghĩa cộng sản còn có một chế độ phi dân chủ nữa, đấy là chế độ phát xít, một chế độ tuyên truyền cho sự cần thiết phải có một chính quyền mạnh, thậm chí không khoan nhượng, một chính quyền không có các khiếm khuyết của "nền dân chủ", một chế độ dựa vào đảng toàn trị, đảm bảo việc kiểm soát toàn bộ đời sống của từng cá nhân cũng như toàn xã hội, không cho phép bất kì sự phản bác nào đối với lãnh tụ.
Điểm chính yếu của tư tưởng của chủ nghĩa phát xít là tính ưu việt của dân tộc Đức, mà về mặt đối ngoại thì là cơ sở của chính sách xâm lược đế quốc và nô dịch các dân tộc khác.
Hai quốc gia (Liên xô và Đức) đều có ước muốn làm bá chủ thế giới không thể cùng tồn tại và ước muốn đó đã đóng vai trò chủ yếu trong việc thổi bùng lên ngọn lửa của cuộc chiến tranh thế giới thứ II làm thiệt mạng hơn 60 triệu người.
Chủ nghĩa cộng sản và chủ nghĩa phát xít đã không vượt qua được thử thách của thời gian, cả hai thể chế đều đã cáo chung, di sản mà chúng để lại cho các dân tộc là sự đói rét, nỗi kinh hoàng và hàng loạt vấn đề sẽ làm đau đầu nhiều thế hệ nữa.
Những thí dụ vừa nêu và còn nhiều thí dụ nữa đã chứng tỏ rằng lí thuyết về nhà nước tập quyền là một lí thuyết thiếu căn cứ, một lí thuyết đi ngược lại các giá trị nhân bản, phá hoại các quyền cơ bản và quyền tự do của các công dân những quốc gia lấy nó "làm vũ khí" của mình.
-S. G. Parechina - Các lí thuyết về chính quyền nhà nước – tiếp theo và hết
Chương II
Các xu hướng chủ yếu trong việc phát triển quan điểm phân quyền
Từ khởi thuỷ quan điểm phân quyền đã phát triển theo các xu hướng sau đây.
Thứ nhất, quan điểm phân quyền được hình thành như là sự phủ định về mặt tư tưởng và chính trị các thể chế quân chủ chuyên chế và toàn trị, nhất định sẽ dẫn tới và trong nhiều trường hợp đã dẫn tới việc phủ nhận chính các chế độ quân chủ lập hiến và thành lập chế độ cộng hoà, một hình thức quản lí nhà nước dân chủ hợp lí nhất. Những nước vẫn còn giữ thể chế quân chủ lập hiến thì chế độ quân chủ chỉ còn mang tính hình thức và trong đa số trường hợp là biểu hiện của truyền thống dân tộc hơn là thực chất. Trong một số nước, thí dụ Anh quốc, hiện đang có những đòi hỏi về việc bãi bỏ chế độ quân chủ.
Thứ hai, việc chuyển sang chế độ cộng hoà đã dẫn đến quá trình hình thành các quốc gia thống nhất và các quốc gia theo thể chế liên bang. Trong các nước cộng hoà liên bang quan điểm phân quyền được bổ xung một khía cạnh cực kì quan trọng: quan hệ giữa liên bang và các chủ thể hợp thành trong việc thực thi quyền lực nhà nước. Vấn đề trung tâm là chủ quyền của liên bang: liên bang giữ chủ quyền hay từng chủ thể có chủ quyền riêng? Đáp án cho câu hỏi này chính là tiêu chí chủ yếu để xác định các hình thức liên bang.
Trong quá khứ vấn đề chủ quyền trong liên bang không chỉ có ý nghĩa khoa học mà còn có ý nghĩa thực tiễn đối với các quốc gia như Mĩ, Cộng hoà Liên bang Đức và Thuỵ sĩ. Trên cơ sở đặc thù của các quốc gia đó mà người ta đưa ra ba phương án.
Theo phương án thứ nhất, đã dần dần thay thế hai phương án kia, thì chủ quyền hoàn toàn thuộc về liên bang vì chỉ có liên bang mới có toàn quyền trong việc tự quyết.
Phương án thứ hai xuất phát từ đặc điểm các hiệp ước thành lập liên bang với các qui định rõ ràng về đặc điểm của liên bang và công nhận chủ quyền của các chủ thể hợp thành.
Phương án thứ ba là thoả thuận phân chia chủ quyền giữa chính quyền liên bang và các chủ thể.
Vấn đề chủ quyền trong các nhà nước liên bang trở thành nóng hổi vào cuối thế kỉ XX và đã là lí do của nhiều cuộc xung đột vũ trang (Grudia, Nga, Nam tư) giành chủ quyền của các chủ thể hợp thành. Cho đến nay các cuộc xung đột này thực chất vẫn chưa được giải quyết một cách rốt ráo. Ngay tại Mĩ một nước với thể chế chính trị ổn định và đã trải qua hơn hai trăm năm kinh nghiệm liên bang mà năm 1995 tại bang Texas cũng đã xuất hiện tổ chức gọi là "Nước cộng hoà Texas" đòi tách bang này ra khỏi liên bang.
Thứ ba, cần phải nói rằng đến giữa thế kỉ XIX các nước có chủ quyền được coi là những chủ thể bình đẳng trong quan hệ quốc tế. Nhưng càng ngày càng xuất hiện nhiều tổ chức quốc tế đóng vai trò độc lập trong quan hệ quốc tế.
Các tổ chức quốc tế phát triển rất nhanh. Nếu như các năm từ 1945 đến 1949 mới có 926 tổ chức thì trong giai đoạn 1983-1984 đã có tất cả 19.579 tổ chức quốc tế nghĩa là nhiều hơn giai đoạn 1981-1982 đến 5.000 tổ chức. Tổ chức quan trọng nhất trong số đó là Liên hiệp quốc và các tổ chức liên chính phủ mà đến nay con số này đã là hơn 300. Bên cạnh các nhà nước có chủ quyền, các tổ chức quốc tế cũng đã trở thành các chủ thể độc lập trong các quan hệ quốc tế.
Vai trò của các tổ chức quốc tế ngày càng được nâng lên và đấy là chỉ dấu của sự xuất hiện một lĩnh vực hoàn toàn mới trong các quan hệ quốc tế. Các quan hệ quốc tế từ nay không chỉ được điều chỉnh bởi các nhà nước có chủ quyền mà còn bởi các tổ chức quốc tế đó nữa. Chính trong tình hình như vậy mà trong từ vựng môn chính trị học đã xuất hiện các khái niệm như: "nhà nước toàn cầu", "chính phủ toàn cầu", "quyền lực siêu quốc gia". v..v..
Sự kiện này là bằng chứng không thể chối cãi rằng quá trình dân chủ hoá đời sống xã hội, dù chưa hoàn thiện ngay trong các quốc gia phát triển nhất, đã vượt qua biên giới các quốc gia và càng ngày càng rõ nét trên bình diện quốc tế.
Đặc điểm của tiến trình lịch sử khách quan cho phép rút ra kết luận sau đây về xu hướng phát triển của quan điểm phân quyền. Trong quá khứ việc xuất hiện quan điểm phân quyền trùng hợp với quá trình dân chủ hoá đã dẫn đến việc chuyển từ chế độ quân chủ chuyên chế sang chế độ quân chủ lập hiến và cộng hoà. Ngày nay sự phát triển của nó lại dẫn đến việc từ bỏ quan niệm coi chủ quyền quốc gia là một cái gì đó đối nghịch với chủ quyền của tất cả các quốc gia khác. Quan niệm về việc ưu tiên các giá trị toàn nhân loại càng ngày càng được đông đảo quần chúng chấp nhận và đấy chính là nguyên tắc pháp lí dân chủ mang tính quốc tế trong quan hệ và hợp tác toàn diện giữa tất cả quốc gia có chủ quyền.
Quan hệ giữa các nhánh quyền lực cũng vẫn còn là vấn đề phức tạp. Nhánh năng động nhất chính là cơ quan hành pháp. Trong những thập kỉ gần đây, tại nhiều quốc gia, chức năng của nó đã biến đổi rất nhiều. Người ta đã đưa thêm vào nhiều hình thức và biện pháp thực thi pháp luật. Các phần tương ứng của hiến pháp cũng đã được viết lại. Tăng cường quyền lực cho các cơ quan hành pháp là xu hướng chủ đạo trong những thập kỉ vừa qua.
Cấn phải thấy rằng chức năng chính của chính quyền hành pháp là giải quyết các vấn đề quản lí tức thời, có tính linh hoạt. Chính quyền hành pháp có trách nhiệm tổ chức triển khai các chủ trương có tính nguyên tắc đã được ghi thành luật nghĩa là phải giải quyết nhiều vấn đề cụ thể trong đó có việc lập kế hoạch, cấp kinh phí, đảm bảo nguồn tài nguyên, thống kê và kiểm soát. Trong hoàn cảnh khi cần phải phản ứng nhanh đối với các điều kiện thay đổi rất nhanh trong xã hội hoặc trong những lĩnh vực khác nhau thì chính quyền hành pháp đôi khi không đủ căn cứ luật pháp để giải quyết các vấn đề cấp bách. Chính quyền buộc phải quyết định các biện pháp cụ thể trong giới hạn chức trách của mình. Như vậy hành pháp không chỉ tiếp nhận và thực thi luật pháp mà còn tự mình ban hành các văn bản pháp qui hoặc đưa ra các dự thảo luật nữa. Trong thời gian giữa thế chiến thứ nhất và thế chiến thứ hai nhiều chính phủ đã được giao quyền ban hành các văn bản pháp qui và như vậy là đã hạn chế quyền của các cơ quan đại diện (ngược lại với quan điểm của Locke)
Sau chiến tranh thế giới thứ hai nhiều nước đã đưa vào hiến pháp các điều khoản nhằm giữ cho chính phủ ổn định. Nếu như trước đây muốn buộc chính phủ từ nhiệm thi chỉ cần quốc hội (thường là hạ viện) biểu quyết với đa số phiếu bất tín nhiệm thì ngày nay (hiến pháp 1949 của Cộng hoà liên bang Đức) phải cử thủ tướng mới rồi mới bãi nhiệm được thủ tướng cũ. Tại Pháp (hiến pháp 1958) và Tây ban nha (hiến pháp 1978) cũng đã có những điều khoản nhằm tăng cường sự ổn định của chính phủ.
Người ta phải có những biện pháp nhằm ổn định chính quyền hành pháp như thế là do trong xã hội đã xuất hiện những quyền lợi khó dung hoà giữa các lực lượng chính trị khác nhau, có thể dẫn đến khủng hoảng. Pháp luật không còn giữ được vai trò của mình và quốc hội không thể tự mình chặn đứng được các hiện tượng tiêu cực. Nhưng trong hoàn cảnh đó dễ xảy ra khả năng là chính quyền hành pháp sẽ tiếm quyền, sẽ giành lấy tất cả quyền hành của các nhánh khác và thiết lập chế độ độc tài. Vì vậy trong mọi quốc gia, ngay cả khi quốc gia đó rơi vào khủng hoảng kinh tế hay chính trị, chính quyền hành pháp đều phải nằm dưới quyền kiểm soát của quốc hội và toà án và mọi hoạt động của nó đều phải được công khai hoá.
Một vấn đề đáng quan tâm nữa là việc phân quyền ngay trong chính các nhánh quyền lực độc lập: việc chia cơ quan lập pháp thành các viện (thường là hai viện), các viện này thể hiện quyền lợi của các nhóm chính trị và xã hội khác nhau như dân tộc và quốc gia, đảng phái, v.v. hoặc phân chia theo quyền lực và chức năng. Quan hệ giữa các viện cũng thay đổi rất nhiều. Trước hết đấy là qui chế của thượng viện. Hạ viện bao giờ cũng được bầu theo lối phổ thông đầu phiếu. Trong khi đó thành phần, số lượng thượng nghị sĩ cũng như chức năng của thượng viện đã thay đổi theo hướng giảm bớt và trong nhiều trường hợp hạ viện đã "giành" hết quyền của thượng viện, vô hiệu hoá các quyết định của nó.
Lúc đầu, khi mới thành lập, thượng viện mang tính chất quí tộc: do chỉ định hoặc theo thế tập. Nhưng ngay từ trước chiến tranh thế giới thứ nhất đã xuất hiện các quốc hội mà các thượng nghị sĩ cũng được bầu như ở Bỉ (1831) và Hà lan (1815). Trong thời gian này cũng xuất hiện các quốc hội có một viện như Hi lạp (1864), Bungari (1879) và Sec (1903).
Xu hướng giảm bớt vai trò của thượng viện thậm chí xoá bỏ hoàn toàn thượng nghị viện còn tiếp tục phát triển trong giai đoạn giữa hai cuộc thế chiến và nhất là sau chiến tranh trế giới thứ hai. Tại Anh, bằng các nghị định ban hành vào các năm 1911 và 1949 chức năng lập pháp của Viện nguyên lão đã bị hạn chế rất nhiều. Thượng viện Pháp (Hiến pháp 1949) cũng bị tước bớt quyền hành so với thời còn nền Đệ tam Cộng hoà. Mặc dù ở Nhật thượng viện vẫn còn nhưng không còn quyền phủ quyết các quyết định của hạ viện và chính phủ chỉ chịu trách nhiệm trước hạ viện.
Việc đưa quá trình kiểm soát về mặt hiến pháp đối với các hoạt động của chính phủ đóng vai trò quan trọng trong hệ thống phân quyền. Mô hình này xuất hiện lần đầu tiên ở Mĩ và cho đến nay vẫn được coi là mô hình truyền thống. Quyền này của các toà án không được ghi trong hiến pháp Mĩ, mà hình thành trên cơ sở pháp lệ (năm 1803 Tối cao Pháp viện Mĩ giành quyền kiểm soát này).
Trong khoảng thời gian giữa hai cuộc thế chiến trong hiến pháp nhiều nước châu Âu đã xuất hiện mô hình toà án hiến pháp, khác hẳn với mô hình của Mĩ. Đấy là các cơ quan đặc biệt, hoạt động bên ngoài hệ thống tư pháp và hành chính truyền thống. Toà án hiến pháp theo mô hình này được thành lập ở Áo (1920); Tiệp (1920); Tây Ban Nha (1931). Sau thế chiến thứ hai tại Đức và Ý toà án hiến pháp cũng được thành lập; sau đó là Thổ Nhĩ Kì (1961), Nam Tư (1963), Pháp (1958). Ngày nay tại hầu hết các nước châu Âu đều đã thành lập thể chế này.
Chương III
Lí thuyết tập quyền và thực tiễn hoạt động của nó
Trong các quốc gia phương Đông cổ đại như Ai Cập, Babilon và các nước vùng Vịnh Ba Tư đã xuất hiện quan điểm về nhà nước tập quyền, toàn bộ quyền hành đều tập trung trong tay quốc vương. Quan điểm này xâm nhập dần dần vào các nước theo nền văn hoá Hi-La và đã giành được thế thượng phong trong đời sống chính trị tại khu vực này.
Trong thời Trung cổ nhà thờ Thiên chúa giáo đã giành được ảnh hưởng trong xã hội ngang với nhà nước, đã tạo điều kiện cho các lực lượng chính trị giới hạn quyền lực của các vương triều. Đấy là các tổ chức có tính cách đại diện (quốc hội), hiệp hội các ngành nghề thủ công, thương gia và các trường đại học. Tuy không can thiệp trực tiếp, nhưng nhà thờ đã có ảnh hưởng về mặt tư tưởng đối với các đại diện của giai cấp cầm quyền và buộc nhà nước phải hành động trong khuôn khổ các nguyên tắc Thiên chúa giáo. Không nghi ngờ gì rằng nhà thờ đã phần nào hạn chế được các hành động độc đoán của chính quyền và trong nhiều trường hợp đã cản trở việc giải quyết một cách nhanh chóng các vấn đề chính trị.
Niccolo Machiavelli (1469-1527), một nhà tư tưởng người Ý, người đặt cho mình nhiệm vụ thiết lập cơ sở lí luận cho việc thống nhất nước Ý, trong các trước tác của mình (Quân vương) đã khảo sát kĩ lưỡng tư tưởng chính thể tập quyền. Trước hết Machiavelli tách nhà nước ra khỏi ảnh hưởng của nhà thờ. Theo mô hình của ông, giá trị của từng cá nhân không phải là điều mà nhà nước phải bận tâm. Mục đích của chính quyền là để đảm bảo quyền lực của chính nó.
Quyền lực được tập trung trong tay một người. Thực ra mô hình của Machiavelli phù hợp với giai đoạn quá độ, khi thể chế cũ sụp đổ và một thể chế mới đang hình thành. Để thành lập chế độ mới cần phải có quyền lực tập trung, để chiến thắng sự kháng cự và tiêu diệt các lực lượng thù địch của chế độ nhà vua phải nắm trọn quyền và thi hành chính sách chuyên chính.
Các trước tác của Machiavelli đã trở thành tác phẩm gối đầu giường của nhiều vua chúa châu Âu và đã là cơ sở để Jean Beauden (1530-1596), một luật sư người Pháp, đi sâu thêm vào lí thuyết nhà nước tập quyền. Là một người ủng hộ tích cực tư tưởng nhà nước trung ương tập quyền mạnh, ông đã đưa ra khái niệm cực kì quan trọng là chủ quyền quốc gia. Beauden cho rằng chính quyền quốc gia có quyền lực tối thượng, quyền lực này là tuyệt đối, thống nhất, độc lập, không bị giới hạn bởi bất kì luật lệ nào, có hiệu lực trong toàn quốc và với mọi thần dân.
Chủ quyền là thống nhất và bất khả phân, nó không thể được phân chia giữa các giai tầng và đẳng cấp xã hội hoặc giữa các thành phần hợp thành chính quyền. Như vậy là chủ quyền chỉ có thể thuộc về vị quân vương, tầng lớp quí tộc hay nhân dân. Là người bảo vệ chế độ quân chủ, Beauden cho rằng chỉ trong tay nhà vua chủ quyền mới thể hiện được hết bản chất tốt đẹp của nó. Chỉ có vương triều mới có thể bảo đảm được sự tập trung và thống nhất quốc gia. Trong tác phẩm Cộng hoà (1576), Beauden khẳng định rằng chính quyền tối cao là duy nhất và vĩnh cửu, không gián đoạn và thuộc về một người - nhà vua vừa ban hành luật, vừa cai trị, vừa trừng phạt. Nhà vua, theo quan điểm của Beauden, đứng trên tất cả. Vua là đại diện của một quốc gia thống nhất. Bên dưới vua là ba giai tầng: tăng lữ, quí tộc và nhân dân. Các giai tầng này có thể kìm chế chứ không được ngăn trở quyền lực tối thượng. Thể chế chính trị này gần với cơ cấu của vũ trụ, nơi có một Thượng đế toàn năng, duy nhất, vĩnh hằng cai quản.
Theo Beauden, chủ quyền và sự thống nhất quyền lực sẽ bảo đảm cho xã hội hoạt động một cách bình thường, bảo đảm pháp luật, sự ổn định và quan hệ hài hoà giữa các cơ quan chính quyền.
Một triết gia người Anh, ông Thomas Hobbes (1588-1679) trong tác phẩm Thuỷ quái (1651) đã đưa ra quan điểm cực đoan nhất về chế độ tập quyền và quyền lực tuyệt đối của vị quân vương. Theo ông, quyền uy tối thượng của nhà nước được đảm bảo với chế độ nhất nguyên, còn hình thức cai trị tốt nhất là chế độ quân chủ. Ý chí của nhà vua phải được coi là ý chí của toàn dân; quyền lực của nhà vua cao hơn luật pháp, không giới hạn và không bị trừng phạt; nhà vua không phải chịu trách nhiệm trước bất cứ tổ chức nào. Nhà nước được ông mô tả như là một thuỷ quái sẵn sàng hi sinh phẩm giá của các thần dân vì mục đích chung, còn quyền lực của nhà vua thì giống như quyền lực của các bạo chúa phương Đông, lập pháp và tư pháp chỉ là những con rối trong tay ông ta mà thôi.
Học thuyết này còn được một triết gia người Pháp, Jean-Jacques Rousseau (1712-1778), đưa lên một tầm cao mới. Thế kỉ XIIX là thời kì hoàng kim của lí thuyết tập quyền, các nhà tư tưởng Khai sáng như Voltaire (1694-1778), Denis Diderot (1713-1784), Morelli và nhà kinh tế học François Quesnay (1694-1774) tin tưởng tuyệt đối vào chế độ quân chủ, coi đây là phương tiện hoàn hảo, nhớ nó người ta có thể tiến hành mọi cuộc cải cách.
Rousseau cho rằng chủ quyền là thống nhất và không thể chia cắt. Ông coi phân quyền là nhảm nhí và so sánh Montesquieu với hình ảnh một ảo thuật gia Nhật Bản khi người này xé một đứa trẻ con làm ba phần ngay trước mắt khán giả rồi tung lên không và lại đón được một đứa bé nguyên vẹn. Ta có thể hiểu được Rousseau vì lí thuyết phân quyền mâu thuẫn với nguyên lí quyền lực tuyệt đối cũng như mâu thuẫn với nguyên tắc tập trung quyền lực nhà nước vào tay một cơ quan dân cử nắm quyền lực tuyệt đối.
Rousseau cho rằng tư tưởng đối trọng giữa các nhánh quyền lực độc lập có thể dẫn tới mâu thuẫn, ảnh hưởng của các cá nhân và chia cắt quốc gia. Tuy phủ nhận việc phân quyền theo quan niệm của Montesquieu nhưng Rousseau lại công nhận phải phân chia chức năng của các cơ quan quyền lực, ông cũng nhìn nhận sự khác nhau về nguyên tắc giữa cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp. Lập pháp, trong quan niệm của ông, chính là chủ quyền quốc gia. Đấy chính là ý chí của nhân dân có chủ quyền và vì vậy phải điều chỉnh những vấn đề chung nhất, những vấn đề liên quan đến tất cả mọi người.
Rousseau cho rằng người làm ra pháp luập phải biết rõ hơn ai hết cách thực thi và sử dụng luật đó. Như vậy thể chế tốt nhất phải là thể chế trong đó hành pháp và lập pháp thống nhất làm một. Nhưng Rousseau lại kết luận rằng để tránh ảnh hưởng cá nhân cần phải có một cơ quan riêng (hành pháp) chuyên thực hiện việc biến các điều khoản chung nhất của luật thành những văn bản pháp qui.
Chính quyền hành pháp là lực lượng của một guồng máy chính trị do nhân dân thành lập vì vậy chỉ được coi là nô bộc đáng tin cậy của nhân dân mà thôi. Nhân dân giao quyền thực thi pháp luật cho những con người cụ thể, những người này phải hành động trong khuôn khổ của pháp luật và nằm dưới sự giám sát thường xuyên của cơ quan lập pháp nắm quyền lực tối thượng. Hơn nữa cơ quan hành pháp sẽ tự động bị tước quyền khi nhân dân tụ họp trên cơ sở của pháp luật để thực hiện các công việc chung. Như vậy là mặc dù có sự phân biệt giữa hành pháp và lập pháp, Rousseau không bao giờ cho phép quyền lực tách rời khỏi nhân dân.
Rousseau cho rằng sự hoạt động một cách đồng bộ của các cơ quan quyền lực sẽ được đảm bảo không phải là do sự chia tách và đối chọi, không phải do sự kiềm chế và đối trọng mà là dựa vào chính quyền lập pháp, một chính quyền thể hiện chủ quyền của toàn dân.
Morelli, một nhà triết học người Pháp tiếp tục phát triển học thuyết của Rousseau về uy quyền tuyệt đối của nhân dân và còn đi xa hơn khi cho rằng chỉ có chính quyền như vậy mới có thể xây dựng được chủ nghĩa cộng sản và hoàn thành được lí tưởng mà Thomas More (1478-1535) đặt ra.
Việc kết hợp giữa thượng tầng quản lí với hạ tầng cơ sở xã hội chủ nghĩa là giờ khắc vinh quang trong lịch sử nhân loại và đã trở thành sự kiện quyết định nhiều biến cố tiếp theo trong thế kỉ XIX và thế kỉ XX. Thomas More, một người mơ mộng đầy lòng nhân ái đã được Machiavelli, một người thực dụng sắt đá trợ giúp và cùng với ông ta là một nhóm các chuyên gia thí nghiệm vĩ đại như Jean-Paul Marat (1743-1793), Robespierre(1757-1794), Saint-Just, Babeuf (1760-1797), Lenin (1870-1924), Stalin (1878-1953), Hitler (1889-1945), Mao Trạch Đông (1893-1976), Pol Pot, Nicolae Ceausescu.
Những người Jacobin đã đưa học thuyết của Rousseau vào thực tiễn xây dựng chính quyền quốc gia. Nền chuyên chính Jacobin là thí nghiệm đầu tiên về xây dựng chủ nghĩa xã hội, một cuộc thí nghiệm chưa được hề chuẩn bị cho nên đã mau chóng kết thúc. Là uỷ viên Quốc ước, đồng thời là lãnh tụ của phái Jacobin, Maximilien Robespierre (1758-1794) ủng hộ nền "chuyên chế của nhân dân" và cho rằng phân quyền là một "ảo tưởng". Ông tuyên bố rằng tất cả các quan chức chính quyền đều là công bộc của dân và phải chịu trách nhiệm trước nhân dân.
Ngay trong hội nghị đầu tiên Quốc ước đã ra lệnh bãi bỏ chế độ quân chủ và tập hợp tất cả quyền hành vào tay mình và như vậy thực chất là bãi bỏ phân quyền. Đạo luật ban hành ngày 4 tháng 12 năm 1793 khẳng định rằng Quốc ước là "Trung tâm quyền lực duy nhất của quốc gia". Nền chuyên chế Jacobin đã tạo ra ở nước Pháp sự đàn áp, hoảng loạn, tố giác lẫn nhau, không còn ai dám tin ai, dẫn đến nạn thiếu hụt hàng hoá một cách nghiêm trọng. Nhưng những người Jacobin sống sót sau khi chế độ của họ cáo chung cũng như những người xã hội chủ nghĩa thế kỉ XIX đã không hề quan tâm đến những hiện tượng tiêu cực đó mà gán cho nó những ưu việt như: đã cứu nước Pháp khỏi sự chiếm đóng của quân đội nước ngoài, trong một thời gian ngắn đã tiêu diệt hoàn toàn các tàn tích phong kiến ..v..v..
Huyền thoại rằng nền chuyên chính Jacobin là một hình thức chính quyền cực kì hiệu quả đã trở thành niềm tin không gì lay chuyển được của các phong trào cách mạng và giải phóng suốt thế kỉ XIX và thế kỉ XX. Không chỉ các nhà cách mạng cuồng tín mà cả các nhà trí thức và triết gia lỗi lạc như A. Gersen (1812-1870) và K. Marx (1818-1883) cũng tin như thế. Gersen từng viết: "Peter Đại đế và Quốc ước dạy ta bước đi bằng đôi hài bảy dặm, dạy ta bước thẳng từ tháng thụ thai đầu tiên sang tháng thứ chín".
Buonarroti (1761-1837), một người cộng sản-không tưởng, bạn của Babeuf đã đặt cơ sở lí thuyết cho nền chuyên chính Jacobin. Trong tác phẩm Âm mưu vì sự bình đẳng (1828) ông đưa ra hai luận điểm:
Các xu hướng chủ yếu trong việc phát triển quan điểm phân quyền
Từ khởi thuỷ quan điểm phân quyền đã phát triển theo các xu hướng sau đây.
Thứ nhất, quan điểm phân quyền được hình thành như là sự phủ định về mặt tư tưởng và chính trị các thể chế quân chủ chuyên chế và toàn trị, nhất định sẽ dẫn tới và trong nhiều trường hợp đã dẫn tới việc phủ nhận chính các chế độ quân chủ lập hiến và thành lập chế độ cộng hoà, một hình thức quản lí nhà nước dân chủ hợp lí nhất. Những nước vẫn còn giữ thể chế quân chủ lập hiến thì chế độ quân chủ chỉ còn mang tính hình thức và trong đa số trường hợp là biểu hiện của truyền thống dân tộc hơn là thực chất. Trong một số nước, thí dụ Anh quốc, hiện đang có những đòi hỏi về việc bãi bỏ chế độ quân chủ.
Thứ hai, việc chuyển sang chế độ cộng hoà đã dẫn đến quá trình hình thành các quốc gia thống nhất và các quốc gia theo thể chế liên bang. Trong các nước cộng hoà liên bang quan điểm phân quyền được bổ xung một khía cạnh cực kì quan trọng: quan hệ giữa liên bang và các chủ thể hợp thành trong việc thực thi quyền lực nhà nước. Vấn đề trung tâm là chủ quyền của liên bang: liên bang giữ chủ quyền hay từng chủ thể có chủ quyền riêng? Đáp án cho câu hỏi này chính là tiêu chí chủ yếu để xác định các hình thức liên bang.
Trong quá khứ vấn đề chủ quyền trong liên bang không chỉ có ý nghĩa khoa học mà còn có ý nghĩa thực tiễn đối với các quốc gia như Mĩ, Cộng hoà Liên bang Đức và Thuỵ sĩ. Trên cơ sở đặc thù của các quốc gia đó mà người ta đưa ra ba phương án.
Theo phương án thứ nhất, đã dần dần thay thế hai phương án kia, thì chủ quyền hoàn toàn thuộc về liên bang vì chỉ có liên bang mới có toàn quyền trong việc tự quyết.
Phương án thứ hai xuất phát từ đặc điểm các hiệp ước thành lập liên bang với các qui định rõ ràng về đặc điểm của liên bang và công nhận chủ quyền của các chủ thể hợp thành.
Phương án thứ ba là thoả thuận phân chia chủ quyền giữa chính quyền liên bang và các chủ thể.
Vấn đề chủ quyền trong các nhà nước liên bang trở thành nóng hổi vào cuối thế kỉ XX và đã là lí do của nhiều cuộc xung đột vũ trang (Grudia, Nga, Nam tư) giành chủ quyền của các chủ thể hợp thành. Cho đến nay các cuộc xung đột này thực chất vẫn chưa được giải quyết một cách rốt ráo. Ngay tại Mĩ một nước với thể chế chính trị ổn định và đã trải qua hơn hai trăm năm kinh nghiệm liên bang mà năm 1995 tại bang Texas cũng đã xuất hiện tổ chức gọi là "Nước cộng hoà Texas" đòi tách bang này ra khỏi liên bang.
Thứ ba, cần phải nói rằng đến giữa thế kỉ XIX các nước có chủ quyền được coi là những chủ thể bình đẳng trong quan hệ quốc tế. Nhưng càng ngày càng xuất hiện nhiều tổ chức quốc tế đóng vai trò độc lập trong quan hệ quốc tế.
Các tổ chức quốc tế phát triển rất nhanh. Nếu như các năm từ 1945 đến 1949 mới có 926 tổ chức thì trong giai đoạn 1983-1984 đã có tất cả 19.579 tổ chức quốc tế nghĩa là nhiều hơn giai đoạn 1981-1982 đến 5.000 tổ chức. Tổ chức quan trọng nhất trong số đó là Liên hiệp quốc và các tổ chức liên chính phủ mà đến nay con số này đã là hơn 300. Bên cạnh các nhà nước có chủ quyền, các tổ chức quốc tế cũng đã trở thành các chủ thể độc lập trong các quan hệ quốc tế.
Vai trò của các tổ chức quốc tế ngày càng được nâng lên và đấy là chỉ dấu của sự xuất hiện một lĩnh vực hoàn toàn mới trong các quan hệ quốc tế. Các quan hệ quốc tế từ nay không chỉ được điều chỉnh bởi các nhà nước có chủ quyền mà còn bởi các tổ chức quốc tế đó nữa. Chính trong tình hình như vậy mà trong từ vựng môn chính trị học đã xuất hiện các khái niệm như: "nhà nước toàn cầu", "chính phủ toàn cầu", "quyền lực siêu quốc gia". v..v..
Sự kiện này là bằng chứng không thể chối cãi rằng quá trình dân chủ hoá đời sống xã hội, dù chưa hoàn thiện ngay trong các quốc gia phát triển nhất, đã vượt qua biên giới các quốc gia và càng ngày càng rõ nét trên bình diện quốc tế.
Đặc điểm của tiến trình lịch sử khách quan cho phép rút ra kết luận sau đây về xu hướng phát triển của quan điểm phân quyền. Trong quá khứ việc xuất hiện quan điểm phân quyền trùng hợp với quá trình dân chủ hoá đã dẫn đến việc chuyển từ chế độ quân chủ chuyên chế sang chế độ quân chủ lập hiến và cộng hoà. Ngày nay sự phát triển của nó lại dẫn đến việc từ bỏ quan niệm coi chủ quyền quốc gia là một cái gì đó đối nghịch với chủ quyền của tất cả các quốc gia khác. Quan niệm về việc ưu tiên các giá trị toàn nhân loại càng ngày càng được đông đảo quần chúng chấp nhận và đấy chính là nguyên tắc pháp lí dân chủ mang tính quốc tế trong quan hệ và hợp tác toàn diện giữa tất cả quốc gia có chủ quyền.
Quan hệ giữa các nhánh quyền lực cũng vẫn còn là vấn đề phức tạp. Nhánh năng động nhất chính là cơ quan hành pháp. Trong những thập kỉ gần đây, tại nhiều quốc gia, chức năng của nó đã biến đổi rất nhiều. Người ta đã đưa thêm vào nhiều hình thức và biện pháp thực thi pháp luật. Các phần tương ứng của hiến pháp cũng đã được viết lại. Tăng cường quyền lực cho các cơ quan hành pháp là xu hướng chủ đạo trong những thập kỉ vừa qua.
Cấn phải thấy rằng chức năng chính của chính quyền hành pháp là giải quyết các vấn đề quản lí tức thời, có tính linh hoạt. Chính quyền hành pháp có trách nhiệm tổ chức triển khai các chủ trương có tính nguyên tắc đã được ghi thành luật nghĩa là phải giải quyết nhiều vấn đề cụ thể trong đó có việc lập kế hoạch, cấp kinh phí, đảm bảo nguồn tài nguyên, thống kê và kiểm soát. Trong hoàn cảnh khi cần phải phản ứng nhanh đối với các điều kiện thay đổi rất nhanh trong xã hội hoặc trong những lĩnh vực khác nhau thì chính quyền hành pháp đôi khi không đủ căn cứ luật pháp để giải quyết các vấn đề cấp bách. Chính quyền buộc phải quyết định các biện pháp cụ thể trong giới hạn chức trách của mình. Như vậy hành pháp không chỉ tiếp nhận và thực thi luật pháp mà còn tự mình ban hành các văn bản pháp qui hoặc đưa ra các dự thảo luật nữa. Trong thời gian giữa thế chiến thứ nhất và thế chiến thứ hai nhiều chính phủ đã được giao quyền ban hành các văn bản pháp qui và như vậy là đã hạn chế quyền của các cơ quan đại diện (ngược lại với quan điểm của Locke)
Sau chiến tranh thế giới thứ hai nhiều nước đã đưa vào hiến pháp các điều khoản nhằm giữ cho chính phủ ổn định. Nếu như trước đây muốn buộc chính phủ từ nhiệm thi chỉ cần quốc hội (thường là hạ viện) biểu quyết với đa số phiếu bất tín nhiệm thì ngày nay (hiến pháp 1949 của Cộng hoà liên bang Đức) phải cử thủ tướng mới rồi mới bãi nhiệm được thủ tướng cũ. Tại Pháp (hiến pháp 1958) và Tây ban nha (hiến pháp 1978) cũng đã có những điều khoản nhằm tăng cường sự ổn định của chính phủ.
Người ta phải có những biện pháp nhằm ổn định chính quyền hành pháp như thế là do trong xã hội đã xuất hiện những quyền lợi khó dung hoà giữa các lực lượng chính trị khác nhau, có thể dẫn đến khủng hoảng. Pháp luật không còn giữ được vai trò của mình và quốc hội không thể tự mình chặn đứng được các hiện tượng tiêu cực. Nhưng trong hoàn cảnh đó dễ xảy ra khả năng là chính quyền hành pháp sẽ tiếm quyền, sẽ giành lấy tất cả quyền hành của các nhánh khác và thiết lập chế độ độc tài. Vì vậy trong mọi quốc gia, ngay cả khi quốc gia đó rơi vào khủng hoảng kinh tế hay chính trị, chính quyền hành pháp đều phải nằm dưới quyền kiểm soát của quốc hội và toà án và mọi hoạt động của nó đều phải được công khai hoá.
Một vấn đề đáng quan tâm nữa là việc phân quyền ngay trong chính các nhánh quyền lực độc lập: việc chia cơ quan lập pháp thành các viện (thường là hai viện), các viện này thể hiện quyền lợi của các nhóm chính trị và xã hội khác nhau như dân tộc và quốc gia, đảng phái, v.v. hoặc phân chia theo quyền lực và chức năng. Quan hệ giữa các viện cũng thay đổi rất nhiều. Trước hết đấy là qui chế của thượng viện. Hạ viện bao giờ cũng được bầu theo lối phổ thông đầu phiếu. Trong khi đó thành phần, số lượng thượng nghị sĩ cũng như chức năng của thượng viện đã thay đổi theo hướng giảm bớt và trong nhiều trường hợp hạ viện đã "giành" hết quyền của thượng viện, vô hiệu hoá các quyết định của nó.
Lúc đầu, khi mới thành lập, thượng viện mang tính chất quí tộc: do chỉ định hoặc theo thế tập. Nhưng ngay từ trước chiến tranh thế giới thứ nhất đã xuất hiện các quốc hội mà các thượng nghị sĩ cũng được bầu như ở Bỉ (1831) và Hà lan (1815). Trong thời gian này cũng xuất hiện các quốc hội có một viện như Hi lạp (1864), Bungari (1879) và Sec (1903).
Xu hướng giảm bớt vai trò của thượng viện thậm chí xoá bỏ hoàn toàn thượng nghị viện còn tiếp tục phát triển trong giai đoạn giữa hai cuộc thế chiến và nhất là sau chiến tranh trế giới thứ hai. Tại Anh, bằng các nghị định ban hành vào các năm 1911 và 1949 chức năng lập pháp của Viện nguyên lão đã bị hạn chế rất nhiều. Thượng viện Pháp (Hiến pháp 1949) cũng bị tước bớt quyền hành so với thời còn nền Đệ tam Cộng hoà. Mặc dù ở Nhật thượng viện vẫn còn nhưng không còn quyền phủ quyết các quyết định của hạ viện và chính phủ chỉ chịu trách nhiệm trước hạ viện.
Việc đưa quá trình kiểm soát về mặt hiến pháp đối với các hoạt động của chính phủ đóng vai trò quan trọng trong hệ thống phân quyền. Mô hình này xuất hiện lần đầu tiên ở Mĩ và cho đến nay vẫn được coi là mô hình truyền thống. Quyền này của các toà án không được ghi trong hiến pháp Mĩ, mà hình thành trên cơ sở pháp lệ (năm 1803 Tối cao Pháp viện Mĩ giành quyền kiểm soát này).
Trong khoảng thời gian giữa hai cuộc thế chiến trong hiến pháp nhiều nước châu Âu đã xuất hiện mô hình toà án hiến pháp, khác hẳn với mô hình của Mĩ. Đấy là các cơ quan đặc biệt, hoạt động bên ngoài hệ thống tư pháp và hành chính truyền thống. Toà án hiến pháp theo mô hình này được thành lập ở Áo (1920); Tiệp (1920); Tây Ban Nha (1931). Sau thế chiến thứ hai tại Đức và Ý toà án hiến pháp cũng được thành lập; sau đó là Thổ Nhĩ Kì (1961), Nam Tư (1963), Pháp (1958). Ngày nay tại hầu hết các nước châu Âu đều đã thành lập thể chế này.
Chương III
Lí thuyết tập quyền và thực tiễn hoạt động của nó
Trong các quốc gia phương Đông cổ đại như Ai Cập, Babilon và các nước vùng Vịnh Ba Tư đã xuất hiện quan điểm về nhà nước tập quyền, toàn bộ quyền hành đều tập trung trong tay quốc vương. Quan điểm này xâm nhập dần dần vào các nước theo nền văn hoá Hi-La và đã giành được thế thượng phong trong đời sống chính trị tại khu vực này.
Trong thời Trung cổ nhà thờ Thiên chúa giáo đã giành được ảnh hưởng trong xã hội ngang với nhà nước, đã tạo điều kiện cho các lực lượng chính trị giới hạn quyền lực của các vương triều. Đấy là các tổ chức có tính cách đại diện (quốc hội), hiệp hội các ngành nghề thủ công, thương gia và các trường đại học. Tuy không can thiệp trực tiếp, nhưng nhà thờ đã có ảnh hưởng về mặt tư tưởng đối với các đại diện của giai cấp cầm quyền và buộc nhà nước phải hành động trong khuôn khổ các nguyên tắc Thiên chúa giáo. Không nghi ngờ gì rằng nhà thờ đã phần nào hạn chế được các hành động độc đoán của chính quyền và trong nhiều trường hợp đã cản trở việc giải quyết một cách nhanh chóng các vấn đề chính trị.
Niccolo Machiavelli (1469-1527), một nhà tư tưởng người Ý, người đặt cho mình nhiệm vụ thiết lập cơ sở lí luận cho việc thống nhất nước Ý, trong các trước tác của mình (Quân vương) đã khảo sát kĩ lưỡng tư tưởng chính thể tập quyền. Trước hết Machiavelli tách nhà nước ra khỏi ảnh hưởng của nhà thờ. Theo mô hình của ông, giá trị của từng cá nhân không phải là điều mà nhà nước phải bận tâm. Mục đích của chính quyền là để đảm bảo quyền lực của chính nó.
Quyền lực được tập trung trong tay một người. Thực ra mô hình của Machiavelli phù hợp với giai đoạn quá độ, khi thể chế cũ sụp đổ và một thể chế mới đang hình thành. Để thành lập chế độ mới cần phải có quyền lực tập trung, để chiến thắng sự kháng cự và tiêu diệt các lực lượng thù địch của chế độ nhà vua phải nắm trọn quyền và thi hành chính sách chuyên chính.
Các trước tác của Machiavelli đã trở thành tác phẩm gối đầu giường của nhiều vua chúa châu Âu và đã là cơ sở để Jean Beauden (1530-1596), một luật sư người Pháp, đi sâu thêm vào lí thuyết nhà nước tập quyền. Là một người ủng hộ tích cực tư tưởng nhà nước trung ương tập quyền mạnh, ông đã đưa ra khái niệm cực kì quan trọng là chủ quyền quốc gia. Beauden cho rằng chính quyền quốc gia có quyền lực tối thượng, quyền lực này là tuyệt đối, thống nhất, độc lập, không bị giới hạn bởi bất kì luật lệ nào, có hiệu lực trong toàn quốc và với mọi thần dân.
Chủ quyền là thống nhất và bất khả phân, nó không thể được phân chia giữa các giai tầng và đẳng cấp xã hội hoặc giữa các thành phần hợp thành chính quyền. Như vậy là chủ quyền chỉ có thể thuộc về vị quân vương, tầng lớp quí tộc hay nhân dân. Là người bảo vệ chế độ quân chủ, Beauden cho rằng chỉ trong tay nhà vua chủ quyền mới thể hiện được hết bản chất tốt đẹp của nó. Chỉ có vương triều mới có thể bảo đảm được sự tập trung và thống nhất quốc gia. Trong tác phẩm Cộng hoà (1576), Beauden khẳng định rằng chính quyền tối cao là duy nhất và vĩnh cửu, không gián đoạn và thuộc về một người - nhà vua vừa ban hành luật, vừa cai trị, vừa trừng phạt. Nhà vua, theo quan điểm của Beauden, đứng trên tất cả. Vua là đại diện của một quốc gia thống nhất. Bên dưới vua là ba giai tầng: tăng lữ, quí tộc và nhân dân. Các giai tầng này có thể kìm chế chứ không được ngăn trở quyền lực tối thượng. Thể chế chính trị này gần với cơ cấu của vũ trụ, nơi có một Thượng đế toàn năng, duy nhất, vĩnh hằng cai quản.
Theo Beauden, chủ quyền và sự thống nhất quyền lực sẽ bảo đảm cho xã hội hoạt động một cách bình thường, bảo đảm pháp luật, sự ổn định và quan hệ hài hoà giữa các cơ quan chính quyền.
Một triết gia người Anh, ông Thomas Hobbes (1588-1679) trong tác phẩm Thuỷ quái (1651) đã đưa ra quan điểm cực đoan nhất về chế độ tập quyền và quyền lực tuyệt đối của vị quân vương. Theo ông, quyền uy tối thượng của nhà nước được đảm bảo với chế độ nhất nguyên, còn hình thức cai trị tốt nhất là chế độ quân chủ. Ý chí của nhà vua phải được coi là ý chí của toàn dân; quyền lực của nhà vua cao hơn luật pháp, không giới hạn và không bị trừng phạt; nhà vua không phải chịu trách nhiệm trước bất cứ tổ chức nào. Nhà nước được ông mô tả như là một thuỷ quái sẵn sàng hi sinh phẩm giá của các thần dân vì mục đích chung, còn quyền lực của nhà vua thì giống như quyền lực của các bạo chúa phương Đông, lập pháp và tư pháp chỉ là những con rối trong tay ông ta mà thôi.
Học thuyết này còn được một triết gia người Pháp, Jean-Jacques Rousseau (1712-1778), đưa lên một tầm cao mới. Thế kỉ XIIX là thời kì hoàng kim của lí thuyết tập quyền, các nhà tư tưởng Khai sáng như Voltaire (1694-1778), Denis Diderot (1713-1784), Morelli và nhà kinh tế học François Quesnay (1694-1774) tin tưởng tuyệt đối vào chế độ quân chủ, coi đây là phương tiện hoàn hảo, nhớ nó người ta có thể tiến hành mọi cuộc cải cách.
Rousseau cho rằng chủ quyền là thống nhất và không thể chia cắt. Ông coi phân quyền là nhảm nhí và so sánh Montesquieu với hình ảnh một ảo thuật gia Nhật Bản khi người này xé một đứa trẻ con làm ba phần ngay trước mắt khán giả rồi tung lên không và lại đón được một đứa bé nguyên vẹn. Ta có thể hiểu được Rousseau vì lí thuyết phân quyền mâu thuẫn với nguyên lí quyền lực tuyệt đối cũng như mâu thuẫn với nguyên tắc tập trung quyền lực nhà nước vào tay một cơ quan dân cử nắm quyền lực tuyệt đối.
Rousseau cho rằng tư tưởng đối trọng giữa các nhánh quyền lực độc lập có thể dẫn tới mâu thuẫn, ảnh hưởng của các cá nhân và chia cắt quốc gia. Tuy phủ nhận việc phân quyền theo quan niệm của Montesquieu nhưng Rousseau lại công nhận phải phân chia chức năng của các cơ quan quyền lực, ông cũng nhìn nhận sự khác nhau về nguyên tắc giữa cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp. Lập pháp, trong quan niệm của ông, chính là chủ quyền quốc gia. Đấy chính là ý chí của nhân dân có chủ quyền và vì vậy phải điều chỉnh những vấn đề chung nhất, những vấn đề liên quan đến tất cả mọi người.
Rousseau cho rằng người làm ra pháp luập phải biết rõ hơn ai hết cách thực thi và sử dụng luật đó. Như vậy thể chế tốt nhất phải là thể chế trong đó hành pháp và lập pháp thống nhất làm một. Nhưng Rousseau lại kết luận rằng để tránh ảnh hưởng cá nhân cần phải có một cơ quan riêng (hành pháp) chuyên thực hiện việc biến các điều khoản chung nhất của luật thành những văn bản pháp qui.
Chính quyền hành pháp là lực lượng của một guồng máy chính trị do nhân dân thành lập vì vậy chỉ được coi là nô bộc đáng tin cậy của nhân dân mà thôi. Nhân dân giao quyền thực thi pháp luật cho những con người cụ thể, những người này phải hành động trong khuôn khổ của pháp luật và nằm dưới sự giám sát thường xuyên của cơ quan lập pháp nắm quyền lực tối thượng. Hơn nữa cơ quan hành pháp sẽ tự động bị tước quyền khi nhân dân tụ họp trên cơ sở của pháp luật để thực hiện các công việc chung. Như vậy là mặc dù có sự phân biệt giữa hành pháp và lập pháp, Rousseau không bao giờ cho phép quyền lực tách rời khỏi nhân dân.
Rousseau cho rằng sự hoạt động một cách đồng bộ của các cơ quan quyền lực sẽ được đảm bảo không phải là do sự chia tách và đối chọi, không phải do sự kiềm chế và đối trọng mà là dựa vào chính quyền lập pháp, một chính quyền thể hiện chủ quyền của toàn dân.
Morelli, một nhà triết học người Pháp tiếp tục phát triển học thuyết của Rousseau về uy quyền tuyệt đối của nhân dân và còn đi xa hơn khi cho rằng chỉ có chính quyền như vậy mới có thể xây dựng được chủ nghĩa cộng sản và hoàn thành được lí tưởng mà Thomas More (1478-1535) đặt ra.
Việc kết hợp giữa thượng tầng quản lí với hạ tầng cơ sở xã hội chủ nghĩa là giờ khắc vinh quang trong lịch sử nhân loại và đã trở thành sự kiện quyết định nhiều biến cố tiếp theo trong thế kỉ XIX và thế kỉ XX. Thomas More, một người mơ mộng đầy lòng nhân ái đã được Machiavelli, một người thực dụng sắt đá trợ giúp và cùng với ông ta là một nhóm các chuyên gia thí nghiệm vĩ đại như Jean-Paul Marat (1743-1793), Robespierre(1757-1794), Saint-Just, Babeuf (1760-1797), Lenin (1870-1924), Stalin (1878-1953), Hitler (1889-1945), Mao Trạch Đông (1893-1976), Pol Pot, Nicolae Ceausescu.
Những người Jacobin đã đưa học thuyết của Rousseau vào thực tiễn xây dựng chính quyền quốc gia. Nền chuyên chính Jacobin là thí nghiệm đầu tiên về xây dựng chủ nghĩa xã hội, một cuộc thí nghiệm chưa được hề chuẩn bị cho nên đã mau chóng kết thúc. Là uỷ viên Quốc ước, đồng thời là lãnh tụ của phái Jacobin, Maximilien Robespierre (1758-1794) ủng hộ nền "chuyên chế của nhân dân" và cho rằng phân quyền là một "ảo tưởng". Ông tuyên bố rằng tất cả các quan chức chính quyền đều là công bộc của dân và phải chịu trách nhiệm trước nhân dân.
Ngay trong hội nghị đầu tiên Quốc ước đã ra lệnh bãi bỏ chế độ quân chủ và tập hợp tất cả quyền hành vào tay mình và như vậy thực chất là bãi bỏ phân quyền. Đạo luật ban hành ngày 4 tháng 12 năm 1793 khẳng định rằng Quốc ước là "Trung tâm quyền lực duy nhất của quốc gia". Nền chuyên chế Jacobin đã tạo ra ở nước Pháp sự đàn áp, hoảng loạn, tố giác lẫn nhau, không còn ai dám tin ai, dẫn đến nạn thiếu hụt hàng hoá một cách nghiêm trọng. Nhưng những người Jacobin sống sót sau khi chế độ của họ cáo chung cũng như những người xã hội chủ nghĩa thế kỉ XIX đã không hề quan tâm đến những hiện tượng tiêu cực đó mà gán cho nó những ưu việt như: đã cứu nước Pháp khỏi sự chiếm đóng của quân đội nước ngoài, trong một thời gian ngắn đã tiêu diệt hoàn toàn các tàn tích phong kiến ..v..v..
Huyền thoại rằng nền chuyên chính Jacobin là một hình thức chính quyền cực kì hiệu quả đã trở thành niềm tin không gì lay chuyển được của các phong trào cách mạng và giải phóng suốt thế kỉ XIX và thế kỉ XX. Không chỉ các nhà cách mạng cuồng tín mà cả các nhà trí thức và triết gia lỗi lạc như A. Gersen (1812-1870) và K. Marx (1818-1883) cũng tin như thế. Gersen từng viết: "Peter Đại đế và Quốc ước dạy ta bước đi bằng đôi hài bảy dặm, dạy ta bước thẳng từ tháng thụ thai đầu tiên sang tháng thứ chín".
Buonarroti (1761-1837), một người cộng sản-không tưởng, bạn của Babeuf đã đặt cơ sở lí thuyết cho nền chuyên chính Jacobin. Trong tác phẩm Âm mưu vì sự bình đẳng (1828) ông đưa ra hai luận điểm:
· Giữa chế độ cũ và chế độ mới phải có giai đoạn quá độ.
· Trong giai đoạn này chính quyền phải là chế độ chuyên chính cách mạng
Karl Marx (1818-1883) và Friedrich Engels (1820-1895) đã áp dụng các tư tưởng này vào học thuyết của mình về chiến thắng của giai cấp vô sản trong cuộc đấu tranh chống lại giai cấp tư sản. Theo họ chủ nghĩa xã hội không thể xuất hiện trong một sớm một chiếu, đây là cuộc đấu tranh trường kì trong đó có cả việc trấn áp sự kháng cự của các giai cấp đã bị lật đổ. Vì vậy giữa chế độ tư bản và chế độ cộng sản phải có một giai đoạn quá độ và "chính quyền trong giai đoạn này chỉ có thể là nền chuyên chính cách mạng của giai cấp vô sản".
Sau khi đã đập tan và tiêu diệt bộ máy nhà nước cũ giai cấp vô sản phải thành lập chính quyền của mình, đấy là nền chuyên chính vô sản với hai nhiệm vụ chủ yếu sau đây: đàn áp sự kháng cự của các giai cấp đã bị lật đổ và tiến hành xây dựng chủ nghĩa xã hội. Trong tác phẩm "Tuyên ngôn của đảng cộng sản" viết năm 1848 hai ông cho rằng giai cấp vô sản cần giành chính quyền để tước đoạt toàn bộ vốn liếng của giai cấp tư sản, tập trung tất cả phương tiện sản xuất vào tay nhà nước, nghĩa là vào tay giai cấp vô sản.
Marx và Engels kịch liệt phê phán học thuyết phân quyền, theo họ quyền lực nhà nước ở đâu cũng là thống nhất và bất khả phân vì nhà nước là công cụ thống trị và đàn áp giai cấp, giai cấp thống trị không bao giờ chia quyền với giai cấp bị trị; chỉ có thể phân chia chức năng và công tác quản lí mà thôi.
Lời cảnh báo của Montesquieu rằng tập trung chức năng lập pháp và hành pháp vào một cơ quan sẽ tạo ra một chính quyền chuyên chế không được Marx quan tâm vì ông cho rằng trong nhà nước vô sản các hiện tượng bất thường đó không thể nào xảy ra được. Trong khi phân tích kinh nghiệm của Công xã Paris và phê phán chế độ đại nghị "tư sản", Marx viết rằng "công xã không thể là chế độ đại nghị mà là một cơ quan công tác vừa lập pháp vừa hành pháp"
Học thuyết về nhà nước chuyên chính vô sản được Lenin (1870-1924) tiếp tục phát triển trong các tác phẩm của mình. Quan niệm về giai đoạn quá độ và chuyên chính vô sản được Lenin coi là những luận điểm cơ bản và dùng làm cơ sở cho lí thuyết về việc xây dựng chủ nghĩa xã hội trong một nước riêng biệt.
Cùng với thắng lợi của Cách mạng Tháng mười, tại nước ta một cơ chế quyền lực phù hợp với chức năng và nhiệm vụ của nền chuyên chính vô sản đã được thiết lập. Các Xô viết được tuyên bố là cơ sở của chính quyền và sau này được coi là cơ sở chính trị của toàn bộ xã hội. Người ta đặc biệt nhấn mạnh rằng các Xô viết thể hiện được những lợi ích của nền dân chủ trực tiếp, nghĩa là đại diện được nhân dân bầu chọn thực thi cả ba chức năng lập pháp, hành pháp và tư pháp.
Nguyên tắc: "Tất cả chính quyền về tay Xô viết" được ghi trong hiến pháp. Quyền lực tối cao thuộc về Đại hội Xô viết toàn Nga và giữa hai kì Đại hội là Ban chấp hành Trung ương, cơ quan vừa làm nhiệm vụ lập pháp vừa thực thi và kiểm tra việc thi hành pháp luật của Cộng hoà Xã hội chủ nghĩa Liên bang Nga. Nhưng nhà nước Xô viết không thể phát triển bình thường nếu không có các cơ quan chuyên trách có thể giải quyết được các chức năng quản lí. Vì vậy hiến pháp năm 1918 đã có điều khoản về việc thành lập Hội đồng bộ trưởng và các bộ. Đây đã là một bước thụt lùi so với "một cơ quan công tác" của Marx, nhưng chưa thể nói đã có sự phân quyền vì Ban chấp hành Trung ương vẫn là cơ quan quyết định phương hướng hoạt động của Hội đồng bộ trưởng và các cơ quan khác, cũng như điều phối công tác lập pháp và quản lí.
Điều đặc biệt là hệ thống toà án được thành lập trên cơ sở Nghị định về toà án của Hội đồng bộ trưởng ban hành ngày 22 tháng 12 năm 1917 mà không cần thông qua Ban chấp hành Trung ương. Tất cả các toà án cũ đều bị giải thể. Thay vào đó là các toà án địa phương và toà án cách mạng. Các Xô viết bầu và bãi chức các thẩm phán, các thẩm phán chịu trách nhiệm báo cáo trước các Xô viết đã bầu ra mình. Việc xuất hiện các cơ quan đàn áp ở bên ngoài hệ thống toà án đã làm cho sự phát triển của hệ thống này ngày càng thêm phức tạp.
Việc thành lập Liên xô và thông qua Hiến pháp Liên bang vào năm 1924 không làm thay đổi quan điểm đối với lí thuyết phân quyền. Cơ quan quyền lực tối cao bây giờ là Đại hội Xô viết Liên xô. Trong thời kì giữa hai đại hội là Ban chấp hành Trung ương và Chủ tịch đoàn của Ban chấp hành Trung ương. Ban chấp hành làm việc trong các kì họp còn giữa các kì họp là Chủ tịch đoàn. Hội đồng bộ trưởng là cơ quan hành pháp của Ban chấp hành Trung ương được quyền ra các nghị định, nghị quyết, nhưng các văn bản pháp qui này có thể bị bãi bỏ bởi Ban chấp hành Trung ương hoặc Chủ tịch đoàn của nó.
Người ta có thể lấy làm ngạc nhiên khi thấy rằng hiến pháp năm 1936 đã tiến đến gần với lí thuyết phân quyền hơn. Lần đầu tiên cơ quan lập pháp đã được khẳng định, đấy là Xô viết Tối cao Liên xô. Chính phủ được đề cập trong mục: "Các cơ quan quản lí nhà nước". Toà án và kiểm soát được nói đến trong những chương riêng, trong đó đã xác định rõ hai nguyên tắc căn bản: thứ nhất, chỉ có toà án mới có quyền xét xử, thứ hai, các quan toà là độc lập và chỉ tuân theo pháp luật.
Ngày nay ta có thể dễ dàng nhận ra những mâu thuẫn giữa các nguyên tắc được công bố trong hiến pháp 1936 với hiện thực đời sống Liên xô khi đó. Những lời tuyên bố có tính dân chủ chỉ ấy có một mục đích, đấy là che đậy chế độ đàn áp, khủng bố và những tội ác chống lại loài người của chế độ Stalin mà thôi.
Chế độ chuyên chế của Stalin không cần quan tâm đến sự độc lập của một vài cơ quan nhà nước vì nó được thực thi thông qua bộ máy đàn áp của đảng mà bộ máy này lại đứng trên nhà nước. Bộ máy này ngày một phình to và các vấn đề quản lí quốc gia được giải quyết ở đây. Stalin, dựa vào một nhóm quan chức thân cận, đã nắm trọn quyền kiểm soát đất nước và giải quyết các vấn đề trọng đại của quốc gia.
Hiến pháp năm 1977 đã tạo tiền đề cho việc dân chủ hoá đời sống đất nước. Nhưng lí thuyết phân quyền một lần nữa lại không gặp may. Nếu chỉ dựa vào các tiêu chí có tính hình thức thì có thể nói rằng hiến pháp này dành ít chỗ cho "phân quyền" hơn cả hiến pháp trước. Điều đó được thể hiện trong việc người ta đã đưa các Xô viết trở lại thể chế của những năm 20. Xô viết được tuyên bố là cơ sở chính trị của Liên xô và tất cả các cơ quan nhà nước đều có trách nhiêm phải báo cáo và nằm dưới sự kiểm soát của nó. Xô viết thực hiện quyền lãnh đạo trực tiếp tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội thông qua các cơ quan do nó thành lập. Tất cả những giới hạn về quyền lực của Xô viết Tối cao Liên xô được ghi trong hiến pháp trước đây đều bị xoá bỏ. Xô viết tối cao có thể giải quyết tất cả các vấn đề thuộc quyền của Chủ tịch đoàn, của Hội đồng bộ trưởng, của các bộ và tổng cục nhà nước Liên xô.
Người ta nói rằng đấy chính là trở về với các nguyên tắc do Lenin đặt ra. Các hình mẫu của quá khứ đã không được đánh giá một cách đúng mức, không tính đến các yêu cầu và đòi hỏi của tình hình hiện tại. Quan điểm cho rằng chỉ cần loại bỏ những sai lầm, lệch lạc do Stalin tạo ra là toàn thể hệ thống chính quyền cũng như hệ thống chính trị sẽ hoạt động theo đúng tinh thần của các nguyên tắc đã đề ra.
Thái độ tiêu cực như vậy đối với lí thuyết phân quyền đã dẫn đến việc hình thành một bộ máy hành chính-chỉ huy, bộ máy quan liêu ngày một phình to, tệ tham nhũng, bao che lẫn nhau và thoái hoá về mặt đạo đức của các quan chức chính quyền; các "công bộc" trở thành những kẻ hoàn toàn vô trách nhiệm trước hiện tình đất nước. Những quyết định thiếu suy nghĩ của Bộ chính trị, những khẩu hiệu mị dân theo kiểu: "Đuổi kịp và vượt Mĩ", "Thực hiện kế hoạch năm năm trong bốn năm" mà không hề tính đến khả năng thực tế của đất nước đã dẫn đến nạn báo cáo láo, dẫn đến tình trạng là các cơ quan trung ương không nắm được thông tin chính xác về tình hình kinh tế của đất nước, không nắm được tình hình chính trị ở các khu vực vốn tiềm ẩn các mâu thuẫn dân tộc. Kết quả là đến cuối những năm 80 Liên xô đã tụt hậu rất xa so với các nước tiên tiến khác; đất nước lâm vào một cuộc khủng hoảng kinh tế sâu sắc và cuối cùng thì tan rã hẳn.
Bên cạnh chủ nghĩa cộng sản còn có một chế độ phi dân chủ nữa, đấy là chế độ phát xít, một chế độ tuyên truyền cho sự cần thiết phải có một chính quyền mạnh, thậm chí không khoan nhượng, một chính quyền không có các khiếm khuyết của "nền dân chủ", một chế độ dựa vào đảng toàn trị, đảm bảo việc kiểm soát toàn bộ đời sống của từng cá nhân cũng như toàn xã hội, không cho phép bất kì sự phản bác nào đối với lãnh tụ.
Điểm chính yếu của tư tưởng của chủ nghĩa phát xít là tính ưu việt của dân tộc Đức, mà về mặt đối ngoại thì là cơ sở của chính sách xâm lược đế quốc và nô dịch các dân tộc khác.
Hai quốc gia (Liên xô và Đức) đều có ước muốn làm bá chủ thế giới không thể cùng tồn tại và ước muốn đó đã đóng vai trò chủ yếu trong việc thổi bùng lên ngọn lửa của cuộc chiến tranh thế giới thứ II làm thiệt mạng hơn 60 triệu người.
Chủ nghĩa cộng sản và chủ nghĩa phát xít đã không vượt qua được thử thách của thời gian, cả hai thể chế đều đã cáo chung, di sản mà chúng để lại cho các dân tộc là sự đói rét, nỗi kinh hoàng và hàng loạt vấn đề sẽ làm đau đầu nhiều thế hệ nữa.
Những thí dụ vừa nêu và còn nhiều thí dụ nữa đã chứng tỏ rằng lí thuyết về nhà nước tập quyền là một lí thuyết thiếu căn cứ, một lí thuyết đi ngược lại các giá trị nhân bản, phá hoại các quyền cơ bản và quyền tự do của các công dân những quốc gia lấy nó "làm vũ khí" của mình.
S. G. Parechina là (phó) tiến sĩ chính trị học. Bài tổng quan này là tập hợp các bài viết đã công bố trên báo chí nước Cộng hoà Bạch Nga.
