Kỳ 1: Bắc Kinh dùng chiến lược 'Trung Quốc trước tiên'
Không tin tưởng các thị trường có thể đáp ứng các nhu cầu năng lượng của mình, Bắc Kinh theo đuổi một lịch trình mang tính dân tộc về kinh tế, hay còn gọi là "Trung Quốc trước tiên", ở nhiều nơi trên thế giới.
Năm 2000, chuyên gia phân tích châu Á Robert A. Manning đã tiên đoán rằng khả năng xảy ra xung đột trong tương lai liên quan tới các nguồn năng lượng sẽ gia tăng khi các gã khổng lồ châu Á như Trung Quốc chuyển từ một cách tiếp cận mang tính kinh tế sang cách tiếp cận mang tính chiến lược đối với vấn đề an ninh năng lượng.
Kể từ đó, khi tiêu thụ năng lượng của Trung Quốc gia tăng và sự nổi lên của nước này trở thành vấn đề địa chính trị lớn của thời đại, thì chính sách an ninh năng lượng của Bắc Kinh trở thành một trong những chủ đề được thảo luận nhiều nhất. Có hai nhân tố, một bên trong và một bên ngoài, cho thấy Trung Quốc ưu tiên chọn một cách tiếp cận dựa trên chính trị và địa chiến lược (chứ không phải là kinh tế) cho chính sách an ninh năng lượng.
Đầu tiên, cấu trúc kinh tế chính trị trong nước của Trung Quốc, nhất là lĩnh vực năng lượng, cho thấy họ dựa chủ yếu vào các doanh nghiệp nhà nước (SOEs) để hoàn thành các mục tiêu kinh tế quốc gia, như đảm bảo nguồn cung từ bên ngoài về dầu mỏ và các sản phẩm từ dầu để phục vụ nhu cầu trong nước. Trong cách tiếp cận do nhà nước chế ngự này, các quyết định thương mại được đưa ra trong một khuôn khổ nhằm đảm bảo vai trò chủ đạo của SOEs, và ảnh hưởng Đảng Cộng sản Trung Quốc (CCP) trong các SOEs này. Hậu quả của cách tiếp cận chính trị hóa này về chính sách an ninh năng lượng là vai trò của các lực lượng thị trường trong việc xác định nguồn cung, giá cả, và phân phối các nguồn năng lượng thông qua nền kinh tế bị hạn chế.
Thứ hai, Bắc Kinh trên thực tế tham gia vào các thị trường hàng hóa quốc tế, nhưng đồng thời muốn chống lại tình trạng xâu xé nguồn cung và tăng giá. Vì không tin tưởng các thị trường này có thể đáp ứng các nhu cầu năng lượng của mình hiện nay và trong tương lai, Bắc Kinh theo đuổi một lịch trình mang tính dân tộc về kinh tế, hay còn gọi là "Trung Quốc trước tiên", ở nhiều nơi trên thế giới.
 |
| Ảnh minh họa |
Điều này có thể thấy trong việc Bắc Kinh cung cấp các hỗ trợ chính trị và kinh tế tăng cường cho các SOEs trong cuộc tìm kiếm dầu khí ngoài khơi ở nhiều nước bị gạt ra ngoài lề, hoặc ký kết các hợp đồng để đảm bảo nguồn cung từ các mỏ dầu ở ngoài khơi. Tuy nhiên, việc Trung Quốc theo đuổi một cách tiếp cận mang tính địa chiến lược để đảm bảo an ninh năng lượng sẽ ảnh hưởng xấu tới các nỗ lực của các chính phủ phương Tây trong việc cải thiện các chuẩn mực quản lý và cải cách kinh tế tại các nước độc tài nhưng nhiều dầu mỏ trên khắp thế giới.
Nói cách khác, dù cạnh tranh nguồn năng lượng bản thân nó không dẫn tới cuộc xung đột lãnh thổ (trừ trường hợp ở biển Đông), nhưng cách tiếp cận địa chiến lược kiểu "Trung Quốc trước tiên" nói trên của Bắc Kinh sẽ làm nghiêm trọng hơn quan hệ giữa Trung Quốc với các nền dân chủ tự do phương Tây liên quan đến các nước giàu tài nguyên.
Sự nổi lên của Trung Quốc phụ thuộc vào nguồn dầu nước ngoài
Than đá sẽ đáp ứng phần lớn nhu cầu năng lượng của Trung Quốc - cung cấp khoảng 70% tổng tiêu thụ năng lượng của nước này trong năm 2011. Hiện, dầu chỉ cung cấp khoảng 20% nhu cầu. Tuy nhiên, việc Trung Quốc vươn ra bên ngoài để đảm bảo một nguồn cung dầu mỏ vẫn là chủ đề chính trong cuộc thảo luận về các chính sách an ninh năng lượng của nước này, chủ yếu vì sự phụ thuộc ngày càng lớn của họ vào nguồn dầu mỏ nước ngoài - vốn được Bắc Kinh xem là một điểm dễ bị tổn thương mang tính chiến lược.
Trong khi than đá vẫn đủ dùng cho Trung Quốc hiện nay và trong tương lai, thì khả năng tự cung tự cấp về dầu của nước này đã chấm hết từ năm 1993. Đây là một mối lo ngại đối với Trung Quốc vì các nguồn năng lượng tái tạo như thiên năng và thủy năng sẽ chỉ đáp ứng một phần rất nhỏ nhu cầu về năng lượng hiện nay và trong tương lai của nước này, trong khi dầu mỏ là nguồn năng lượng tương đối sạch và hiệu quả hơn than đá. Ước tính, 20,4 tỷ thùng dầu dự trữ trong nước chỉ tương đương 1,2% tổng lượng dự trữ dầu đã được kiểm chứng trên thế giới.
Ngày nay, theo ước tính của Cơ quan Năng lượng Quốc tế (IEA), Trung Quốc dựa vào nhập khẩu từ bên ngoài hơn 50% lượng dầu tiêu thụ trong nước, dự kiến con số này sẽ tăng lên 60-70% vào năm 2015. Vượt xa tỷ lệ tăng trưởng GDP của Trung Quốc, lượng tiêu thụ dầu mỏ của nước này tăng khoảng 12%/năm từ năm 1980. Vào năm 2009, Trung Quốc vượt Nhật Bản trở thành nước nhập khẩu dầu lớn thứ hai thế giới, sau Mỹ. Sự gia tăng về nhu cầu dầu mỏ trong vài năm tới sẽ vượt mức 1,1 triệu thùng/ngày. Để dễ hình dung: nhu cầu tăng như vậy chiếm khoảng 40% mức tăng dự kiến về nhu cầu của toàn cầu trong vài năm tới.
Điểm dễ bị tổn thương đầu tiên ở Trung Quốc là chiến lược, thường do các nhà hoạt định quân sự đưa ra. Khoảng 80% lượng dầu nhập khẩu của Trung Quốc đến từ Trung Đông và châu Phi, với 10% các tàu chở dầu do nước ngoài sở hữu chuyển dầu đến Trung Quốc thông qua các tuyến đường do Mỹ kiểm soát tại Ấn Độ Dương, qua Eo biển Malacca và qua biển Đông. Nỗi lo sợ bị Hải quân Mỹ cấm chặn các tàu chở dầu đến Trung Quốc là rất lớn và có thật, khi nhiều chiến lược gia Trung Quốc nhắc lại tính dễ bị tổn thương của Nhật khi bị hải quân Mỹ và đồng minh bóp nghẹt nguồn dầu nhập khẩu trên biển Thái Bình Dương, dẫn tới chiến tranh thế giới thứ II.
Dù kịch bản này là hoàn toàn có thể tưởng tượng, nhưng nó chỉ có thể diễn ra khi có một cuộc chiến tranh lớn giữa Mỹ và Trung Quốc. Việc Hải quân Mỹ chặn các tàu chở dầu đến Trung Quốc sẽ là không thể. Trong con mắt người Trung Quốc, nguy cơ dễ bị tổn thương này chỉ có thể được xóa bỏ nếu Hải quân Mỹ chấm dứt sự chế ngự tại Ấn Độ Dương và Biển Đông. Chưa rõ liệu có phải cảm giác dễ bị tổn thương đó của Trung Quốc là một yếu tố chính khiến họ tham vọng tăng cường các năng lực của Lực lượng hải quân của Quân giải phóng nhân dân (PLAN) hay không, nhưng sự kiểm soát của Mỹ đối với các hải trình sống còn này còn được xem là một đặc trưng hiện nay và lâu dài của một bản đồ chiến lược khu vực rộng lớn hơn.
Gạt sang một bên cạnh tranh về hải quân, an ninh năng lượng của Trung Quốc được xác định bởi việc đảm bảo chắc chắn các nguồn cung dầu mỏ nước ngoài với giá cả ổn định.
-An ninh năng lượng và tính chính danh của đảng
Việc chính trị hóa an ninh năng lượng tại Trung Quốc không giống với tại các nền dân chủ nhập khẩu dầu mỏ khác.
Sẽ là nhàm chán khi nhắc lại rằng các nguồn cung năng lượng chắc chắn là rất quan trọng để một nền kinh tế vận hành suôn sẻ. Chính phủ tại tất cả các nền kinh tế lớn, dân chủ hay độc đoán, đều coi an ninh năng lượng là một yếu tố cố hữu của lợi ích quốc gia. Nhưng, xác định an ninh năng lượng và lằn ranh phân biệt nó với tình trạng mất an ninh không giống nhau ở mỗi nước.
Tại Trung Quốc, cách xác định này khắt khe hơn so với tại các nước nhập khẩu năng lượng khác (như Mỹ và Nhật) vì Bắc Kinh cho rằng nguồn cung năng lượng không chỉ phải chắc chắn, không bị gián đoạn, mà còn phải rẻ nữa là điều quan trọng cho lợi ích quốc gia và chính trị trong nước. Hơn nữa, trong khi việc đảm bảo khả năng tiếp cận chắc chắn và rẻ tới các nguồn dầu mỏ nước ngoài được xem là quan trọng để giảm thiểu nguy cơ kinh tế tại tất cả các nước nhập khẩu dầu mỏ, thì việc đảm bảo khả năng tiếp cận như vậy còn rất cần thiết để giảm nguy cơ đối với sự sống còn của chế độ tại Trung Quốc. Nói cách khác, việc chính trị hóa an ninh năng lượng tại Trung Quốc không giống với tại các nền dân chủ nhập khẩu dầu mỏ khác.
Việc kết hợp nguy cơ kinh tế với nguy cơ đối với chế độ tại Trung Quốc xuất phát từ thực tế là tính chính danh của Đảng CCP hiện nay gắn chặt với khả năng tiếp tục duy trì đà tăng trưởng kinh tế nhanh chóng của nước này.
Nếu nguồn cung dầu bị ngắt quãng có thể dẫn tới hai yếu tố gây bất mãn trong dân chúng: một nền kinh tế trì trệ, và lạm phát do giá năng lượng trong nước tăng cao. Như Thủ tướng Ôn Gia Bảo đã than phiền với các đồng sự tại Đại hội Đảng toàn quốc hồi tháng 3/2011, đảm bảo tăng trưởng GDP khoảng 8%/năm và duy trì lạm phát ở mức dưới 4-5% sẽ giúp giữ ổn định xã hội cần đề đảm bảo chế độ.
Mức tăng trưởng nhanh như vậy là tối thiểu để tạo đủ việc làm, nhằm quản lý được những người thất nghiệp. Chính quyền Trung Quốc hiện nay không quên rằng mức lạm phát hai con số là một trong những nguyên nhân chính gây ra các cuộc biểu tình ở nông thôn năm 1989, dẫn tới sự kiện Thiên An Môn.
|
| Ảnh minh họa |
Mối liên hệ giữa an ninh năng lượng và duy trì tăng trưởng nhanh càng sâu sắc hơn khi các cỗ máy tạo ra tăng trưởng của Trung Quốc ra đời giữa những năm 1990. Trong thập kỷ đầu cải cách kinh tế (1979-1989), tăng trưởng chủ yếu nhờ cải cách ruộng đất, dẫn tới tăng sản lượng đáng kể tại khu vực nông thôn Trung Quốc. Chưa đến giữa những năm 1990, quá trình công nghiệp hóa quy mô lớn đã diễn ra. Từ cuối những năm 1990 trở đi, đầu tư vào tài sản cố định (và xuất khẩu) thay thế tiêu dùng nội địa trở thành véctơ tăng trưởng kinh tế.
Thực vậy, đầu tư vào tài sản cố định vốn chưa chiếm tới 40% tăng trưởng của Trung Quốc, đã tăng lên mức 50-60% trong thế kỷ này. Trong cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu (2008-2010), con số này đã tăng tới mức 3/4 GDP. Hiện nay, đóng góp của đầu tư vào tài sản cố định ở mức cao nhất so với bất kỳ nền kinh tế lớn nào từng đạt được trong lịch sử. Theo nghĩa đen, Trung Quốc đang xây dựng con đường của mình để duy trì sự diệu kỳ kinh tế.
Đầu tư vào tài sản cố định là một dạng hoạt động kinh tế đòi hỏi một lượng năng lượng khổng lồ, đặc biệt là tại một nền kinh tế vẫn còn sử dụng năng lượng một cách cực kỳ chưa hiệu quả so với các nước công nghiệp phương Tây. Hãy xem mức tiêu thụ dầu của Trung Quốc trong hai thập kỷ qua là rõ. Từ năm 1993-2010, tiêu thụ dầu mỏ tăng khoảng 140 triệu tấn, đạt 440 triệu tấn.
Việc nước này dần nhận thức rõ rằng sự tiếp cận với nguồn dầu mỏ nước ngoài đang trở thành một vấn đề có tầm quan trọng nhất cần được nhìn nhận dưới góc độ quá trình phát triển kinh tế chính trị của Trung Quốc từ chỗ chủ yếu dựa vào tư nhân (trước năm 1989) sang dựa vào lĩnh vực nhà nước (từ giữa những năm 1990). Đây chính là chỗ cấu trúc kinh tế chính trị do nhà nước làm chủ của Trung Quốc, có xu hướng kết hợp các lợi ích chính trị với các lợi ích thương mại, và gắn kết chính sách năng lượng với sự tồn vong của chế độ và lợi ích quốc gia.
Sự trở lại của nhà nước trong nền kinh tế chính trị
Thành công kinh tế Trung Quốc trong hơn ba thập kỷ qua có thể dẫn tới kết luận rằng họ đã trở thành nền kinh tế tư bản sôi động và dựa vào lĩnh vực tư nhân. Trên thực tế, vai trò và sự chế ngự của các SOEs vẫn ở mức chưa từng thấy đối với bất cứ nền kinh tế nào trong lịch sử cận đại.
Các tài liệu như Kế hoạch 5 năm lần thứ 12 (2011-2015) công bố tháng 3/2011, cho thấy an ninh năng lượng chủ yếu nhằm xây dựng một hệ thống quốc gia chi phí hiệu quả hơn, bao gồm cơ sở hạ tầng để phân phối năng lượng cho những người sử dụng trong nước và giảm lượng năng lượng cần để đạt tăng trưởng kinh tế nhanh.
Tuy nhiên, vì cấu trúc bên trong của nền kinh tế chính trị Trung Quốc, đặc biệt là lĩnh vực năng lượng, nên việc ra quyết định về thương mại cũng diễn ra trên một nền tảng nhằm củng cố vai trò chủ đạo của SOEs và sự ảnh hưởng của CCP trong SOEs. Trong một khuôn khổ chính trị hóa hoạt động kinh tế như vậy, Bắc Kinh không để cho thị trường quyết định nguồn cung, giá cả và sự phân phối năng lượng. Điều này đã dẫn tới hệ quả hết sức sâu rộng tới toàn bộ chính sách an ninh năng lượng.
Kế hoạch của CCP nhằm giành lại quyền kiểm soát kinh tế đã diễn ra nhanh chóng từ giữa những năm 1990 trở đi. Kế hoạch này chủ yếu nhằm bảo vệ sự liên quan của Đảng tới kinh tế và giảm thiểu nguy cơ tái diễn các cuộc biểu tình như năm 1989. Dù lĩnh vực tư nhân đã được mở rộng từ những năm 1990 trở đi, và số doanh nghiệp SOEs do nhà nước trung ương quản lý đã giảm đáng kể, nhưng khoảng một chục lĩnh vực quan trọng nhất và sinh lời nhiều nhất của nền kinh tế vẫn phần lớn là "sân khấu" cạnh tranh giữa các SOEs. Các lĩnh vực này bao gồm ngân hàng và tài chính, bảo hiểm, xây dựng, hạ tầng, thuốc, truyền thông, công nghệ thông tin, viễn thông và năng lượng. Dù Trung Quốc khuyến khích đầu tư trực tiếp nước ngòai (FDI) vào xuất khẩu - các lĩnh vực sản xuất, các công ty tư nhân trong nước trên thực tế vẫn khó tiếp cận với các thị trường, nguồn vốn và đất đai.
Ngày nay, Trung Quốc có khoảng 150 SOEs do nhà nước trung ương quản lý và 120.000 SOEs do chính quyền các cấp địa phương quản lý. Nếu tính cả các khoản trợ cấp, con số này có thể tăng gấp đôi. Trong khi đó, có khoảng 4 triệu tập đoàn tư nhân và 10 triệu công ty nhỏ lẻ, kinh doanh cá thể không chính thức.
Nhìn vào con số trên, Trung Quốc dường như là một câu chuyện về thành công của việc chuyển hướng sang tư nhân. Nhưng nếu xem xét kỹ hơn, sự trở lại của nhà nước trong nền kinh tế chính trị là rất rõ. Có một cách để tính dòng vốn lưu thông trong hệ thống của Trung Quốc. Đầu tư cố định từ nguồn vay trong nước là véctơ chủ đạo tạo ra tăng trưởng GDP. Ở Trung Quốc, các ngân hàng do nhà nước kiểm soát chế ngự lĩnh vực tài chính chính thức, các ngân hàng tư nhân trong và ngoài nước chỉ chiếm 2-5%.
Sự thiên về lĩnh vực do nhà nước kiểm soát là rất rõ, nếu nhìn vào quan hệ giữa các ngân hàng nhà nước và các SOEs công nghiệp. Dù các doanh nghiệp do nhà nước kiểm soát tạo ra 30-50% tổng sản lượng của cả nước, nhưng họ lại nhận được hơn 75% vốn quốc gia, và con số này đang ngày một tăng lên. SOEs nhận tới hơn 95% lượng tiền kích cầu trong thời gian 2008-2009, và ước tính khoảng 85% trong năm 2010.
Ủy ban nhà nước giám sát tài sản và hành chính (SASAC) cho biết tài sản của SOEs chiếm hơn 66% tổng tài sản quốc gia, tăng so với 60% trong năm 2003. Thực tế này hoàn toàn ngược lại với những gì diễn ra những năm 1980, khi đa số tài sản cố định mới được lĩnh vực tư nhân mới nổi quản lý hiệu quả (dù họ chính thức là các doanh nghiệp "tập thể"), và hoạt động kinh doanh của tư nhân nhận được hơn 70% vốn quốc gia.
Trung Quốc coi việc SOEs chế ngự mọi lĩnh vực mới nổi quan trọng trong nền kinh tế là một ưu tiên chiến lược. Ví dụ, SASAC công bố hồi tháng 12/2006 một tài liệu mang tên "Ý kiến chỉ đạo về thúc đẩy sửa đổi vốn nhà nước và tái tổ chức doanh nghiệp nhà nước", trong đó mở rộng các lĩnh vực chiến lược để bao gồm cả hàng không dân dụng, các ngành công nghiệp ô tô, tàu biển, bên cạnh hàng chục lĩnh vực trước đó được coi là sống còn đối với quốc gia.
Theo bản Ý kiến Chỉ đạo trên, nhà nước sẽ giữ đa số cổ phần trong mọi công ty lớn thuộc nhóm các ngành công nghiệp này. Dù tài liệu này không được Hội đồng nhà nước chính thức phê chuẩn, nhưng nó trên thực tế vẫn là khuôn khổ chỉ đạo cho các lĩnh vực mới nổi này.
Thực vậy, Kế hoạch 5 năm lần thứ 12 nói "các nhà vô địch quốc gia" phải đi đầu trong "các ngành công nghiệp chiến lược mới nổi" như năng lượng tái sinh, chăm sóc y tế, công nghệ sinh học, sản xuất trang thiết bị cao cấp, các phương tiện giao thông tiết kiệm năng lượng, và công nghệ thông tin. Kế hoạch này nêu rõ rằng chính phủ nên "đổ vốn nhà nước vào các ngành công nghiệp phục vụ an ninh quốc gia và nền kinh tế thông qua việc bơm tiền và rút tiền một cách hợp lý". Các khoản vốn này bao gồm các nguồn từ ngân sách chính thức, nhưng quan trọng hơn là các khoản vay từ các ngân hàng do nhà nước quản lý.
Các cách tính khác cũng nói lên nhiều điều. Các tập đoàn khổng lồ đang nổi lên từ Trung Quốc hầu hết là doanh nghiệp do nhà nước quản lý. Khoảng 100 trong tổng số 2.037 công ty được niêm yết trên hai thị trường chứng khoán Trung Quốc là SOEs. 10 công ty lớn nhất Trung Quốc về thu nhập và/hoặc lợi nhuận đều do nhà nước quản lý. Năm 2009, hai SOEs là Tập đoàn Dầu khí Quốc gia Trung Quốc và Mobile China - đã tạo lợi nhuận nhiều hơn tổng lợi nhuận của 500 công ty tư nhân ở nước này cộng lại. Trên thực tế, thu nhập của 20 SOEs lớn nhất do nhà nước trung ương quản lý chiếm hơn 50% GDP của Trung Quốc mỗi năm.
Mô hình này của các doanh nghiệp nhà nước đã được phản ánh trong lĩnh vực dầu khí. Trong những năm đầu sau thời kỳ tự cung tự cấp về dầu chấm dứt năm 1993, Bắc Kinh tổ chức lại các tài sản và thực thể dầu (và khí) của mình thành hai công ty nhà nước: Tập đoàn Dầu khí Quốc gia Trung Quốc (CNPC) và Tập đoàn Dầu và Hóa chất Trung Quốc (Sinopec).
CNPC là người chơi chính trong lĩnh vực này, và bên cạnh thực thể của nó niêm yết trên thị trường chứng khoán, PetroChina, chiếm hơn 66% sản lượng dầu Trung Quốc. Sinopec chiếm ít nhất một nửa các hoạt động trong nước như lọc dầu và phân phối. Tập đoàn Dầu lửa Hải ngoại quốc gia Trung Quốc (CNOOC) đang sắp trở thành một người chơi độc quyền trong việc khai thác và sản xuất dầu ở ngoài Trung Quốc, và cùng với các gã khổng lồ do nhà nước sở hữu như Tập đoàn Sinochem, đang ngày càng nổi lên trong việc phân phối dầu ngoài khơi. Các hoạt động buôn bán trong và ngoài nước trong lĩnh vực dầu mỏ đều do SOEs chế ngự. CNPC, Sinopec và CNOOC nằm trong số 10 tập đoàn lớn nhất Trung Quốc, với tổng vốn trên thị trường khoảng 500 tỷ USD. CNPC và Sinopec nằm trong top 10 trong bảng xếp hạng "Fortune Global 500" năm 2011.
Sự chế ngự của SOEs trong lĩnh vực này được củng cố không chỉ thông qua khả năng tiếp cận đặc biệt với các tài sản dầu khí, phát triển, và phân phối, mà còn thông qua các thỏa thuận tài chính hiện nay với lĩnh vực ngân hàng nhà nước, với các ưu đãi tiếp cận nguồn tín dụng giá rẻ và dồi dào.
Còn tiếp
Châu Giang theo Csis
